В сентябре в 16 регионах России — от Мурманской области, расположенной на арктическом севере, до южного города Ставрополя — будут проводиться прямые местные и региональные выборы. По мере того, как предвыборная кампания набирает обороты, начинают звучать обвинения в манипулировании голосованием в Санкт-Петербурге и в Крыму, а в Москве тысячи демонстрантов протестовали против отказа включить представителей оппозиции в списки кандидатов в депутаты в местную городскую Думу. Западные наблюдатели сосредоточили внимание на президенте Владимире Путине, но из этих выборов ясно, что в России задействованы и другие силы.
Несмотря на то, что Путин, без всякого сомнения, является важной и влиятельной фигурой, его влияние в стране имеет свои пределы. Анализ назначения губернаторов регионов — и сферы их компетенции — может дать наблюдателям более масштабную картину траекторий экономического и политического развития России.
Власть в России жестко централизована, и губернаторы обычно являются членами путинской партии «Единая Россия», что гарантирует сохранение регионов под полным контролем. Но, вопреки тому, как часто изображают Путина — автократом, контролирующим повседневную работу страны, — он не следит за деталями российской внутренней политики.
Напротив, зачастую именно губернаторам и их администрациям приходится распределять государственные бюджеты и выполнять приказы из Москвы. И хотя в конечном счете губернаторы отчитываются перед Москвой, они все равно играют свою роль.
Когда-то на эти должности назначали лиц в зависимости от их личной верности Кремлю. И хотя лояльность до сих пор играет важную роль, губернаторы не застрахованы от перемен, и даже их близость к Путину не помешала президенту подписать указ об увольнении неэффективных, слабых или коррумпированных чиновников.
На самом деле Путин не раз уже переназначал губернаторов регионов, причем часто — перед выборами. Эта тенденция была особенно заметна в преддверии и после его избрания на пост президента в мае 2018 года. В то время губернаторы, которым не удалось гарантировать Путину большое количество голосов на выборах, как правило, отправлялись в отставку, вне зависимости от экономических показателей их регионов. Но личные факторы не всегда бывают решающими. Перестановки накануне региональных выборов в сентябре 2017 года гарантировали победу губернаторов из путинской партии «Единая Россия» по всем направлениям. И порой в роли губернатора можно увидеть элемент гарантии. Путин назначил московских лоялистов руководить такими регионами юга России, как Ингушетия и Дагестан, чьи клановые покровительственные сети Кремль расценивает как угрозу, которую необходимо уничтожить.
Давление на губернаторов растет. Москва ужесточает ключевые показатели деятельности губернаторов, требуя в том числе доказательств, что они значительно улучшили экономику своих регионов. Каждые несколько месяцев аффилированный с Кремлем аналитический центр публикует национальные рейтинги губернаторов регионов. Рейтинги оцениваются группой экспертов в соответствии с рядом критериев, в том числе, количеством забастовок в регионе, количеством местных скандалов и инвестиционным климатом. Пусть это правило и не железное, но губернаторам, оказывающимся в самом низу рейтинга, обычно находят замену. В последнем рейтинге 2019 года глава Ингушетии Юнусбек Евкуров оказался на 84-м месте из 85. Несколько недель спустя он был отправлен в отставку, якобы из-за спорного пограничного соглашения с соседней Чечней, ставшего причиной масштабных и продолжительных протестов в его регионе.
Путин также возложил на губернаторов дополнительное и неблагодарное бремя ответственности. После своего переизбрания в мае 2018 года президент России объявил о 12 «национальных проектах», которые должны быть осуществлены к концу его президентского срока в 2024 году. Эти проекты, в том числе планы по увеличению занятости, повышению уровня жизни и улучшению качества дорог, столкнулись с критикой со стороны многих российских либералов, отмечавших, что они слишком неопределенны и обширны, недостижимы в отведенные сроки в финансовом отношении, а их масштабы слишком трудно оценить. Многие администрации регионов также жаловались на неосуществимость проектов и отсутствие указаний от Москвы. Путин, президент, который исторически гораздо большее внимание уделял внешней политике, не отказался от проектов, а дал губернаторам относительный карт-бланш на их реализацию в том виде, в каком им представляется подобающим, подчеркнув отчасти роль некоторых региональных администраций.
***
Кремль, как представляется, назначает на высокие посты в регионах губернаторов, имеющих опыт как в деловом мире, так и в других полезных сферах. Эта тенденция соответствует стратегии России в отношении Дальневосточного региона.
В последние годы Кремль обращал все большее внимание на давно забытый Дальневосточный регион России, в котором он видит огромный инвестиционный потенциал. Изменения, произошедшие в региональных администрациях, отражают ряд стратегий Кремля по развитию территории. Нынешний министр по развитию Дальнего Востока Александр Козлов был назначен на этот пост в 2018 году. Козлов относительно молод для российского политика — ему 38 лет, — и у него имеется весьма солидный опыт в сфере производства и переработки угля благодаря работе в компании «Русский уголь». Его назначение красноречиво свидетельствует о планах России на добывающую промышленность. Производство угля растет, несмотря на стремление многих стран к устойчивой и свободной от ископаемого топлива энергетике. Эта точка зрения поддерживается и в официальных заявлениях со стороны правительства: так, министр энергетики Александр Новак объявил в начале 2019 года, что к 2025 году российское правительство будет инвестировать 22,4 миллиарда долларов в добычу угля и модернизацию портовой инфраструктуры. Российская экономика зависит от природных ресурсов, считается, что она обладает 202 миллиардами тонн добываемого угля.
Назначение на Дальний Восток чиновника с подобным техническим опытом, судя по всему, указывает на то, что Кремль работает над созданием региональных администраций, способных осуществлять направленную в будущее стратегию Москвы вместо того, чтобы просто назначать лояльных себе людей. Учитывая, что региональные губернаторы несут ответственность за экономическое развитие своих регионов, в том числе за привлечение бизнеса и инвестиций, то назначение чиновников, обладающих знаниями и связями в этих сферах промышленности, представляется вполне осмысленным.
Еще один хороший пример опять же связан с Дальним Востоком, на этот раз с Магаданской областью. Сергей Носов также был одним из чиновников из волны назначенцев мая 2018 года, когда он занял пост губернатора области. Носов не является местным жителем, он родом из уральского шахтерского города Магнитогорска, но он обладает значительным опытом в сфере металлургии, так как проработал в таких промышленных регионах, как Нижний Тагил, где руководил металлургическим заводом. Магаданская область богата природными ресурсами, в частности, золотом, серебром и прочими ценными металлами. Знания Носова в области металлургии могут сыграть особенно важную роль для развития этого малонаселенного горнодобывающего региона. С официальными источниками, как представляется, здесь расхождений нет. Согласно данным Министерства природных ресурсов и экологии, добыча золота и серебра в Магаданской области достигла рекордных показателей в 2018 году с 40 тоннами золота и прогнозами о 44 тоннах добычи к концу 2019 года.
Несмотря на то, что губернаторы не обладают полномочиями по принятию окончательных решений, они играют сопутствующую роль в российской внешней политике и в отношениях страны с другими государствами.
Василий Орлов в мае 2018 года стал губернатором дальневосточной Амурской области, но он обладает несколько иными компетенциями. Несмотря на опыт работы в нефтехимических компаниях, в частности, в корпорации «Сибур», изначально по образованию он является переводчиком с китайского и английского языков. Это особенно важно, учитывая, что Россия пытается привлечь инвестиции из Китая и учитывая близость Китая к Амурскому региону. Знания Орлова о стране могут быть очень полезны для привлечения инвестиций из Китая и формирования доверия иностранных инвесторов. Стоит отметить, что одним из первых шагов Орлова на посту губернатора стало возрождение давних, но незавершенных планов по строительству моста между российским городом Благовещенском и китайским городом Хэйхэ, завершение которого запланировано на 2020 год. Совсем недавно, в конце июня, Орлов произнес речь на китайском языке на фестивале в своем регионе, проводимом в целях популяризации российской и китайской культуры.
***
Разумеется, здесь не стоит вопрос о том, в чьих руках сосредоточена власть в России, так как ее надежно удерживает Кремль, и эти губернаторские посты не являются предпосылкой для национального лидерства, в отличие от того, что мы можем наблюдать в других федеративных государствах, например, в Соединенных Штатах Америки. Роль губернатора состоит в подчинении и осуществлении политики Москвы, а не в укреплении собственных политических устремлений. Однако ряд изменений, коснувшихся лидеров регионов, может отражать стратегию Кремля в отношении инвестиционного климата в России, который, в свою очередь, формирует ее будущую внешнюю политику.
При анализе Дальнего Востока России представляется, что Кремль, — руководствуясь скорее экономической необходимостью, нежели динамикой политической власти, — меняет концепцию губернаторов регионов. Из-за необходимости развивать Дальний Восток и подогревать зависимость российской экономики от природных ресурсов может возникать запрос на технократов, обладающих предметными знаниями о том, как развиваются определенные виды промышленности, вместо назначения в руководство регионов бывших сотрудников разведки или военных.
В свою очередь становится понятно, что может стать приоритетом в стратегическом развитии России в сфере ее экономического и политического будущего, куда могут быть брошены человеческие и финансовые ресурсы, и как она будет формировать отношения с соседями. Эти изменения также подчеркивают тот факт, что Россия — это не только Путин, что в стране происходят политические изменения, выходящие за рамки Кремля.
Эмили Феррис — научный сотрудник департамента исследований международной безопасности Королевского объединенного института оборонных исследований (RUSI).