Предложение администрации Дональда Трампа провести трехсторонние переговоры по вопросу о контроле над вооружениями, по всей видимости, не вызывает особого энтузиазма ни у Москвы, ни у Пекина, и эпоха традиционного режима контроля над вооружениями, вероятно, постепенно подходит к концу на фоне появления новых вызовов. Это вовсе не значит, что контроль над вооружениями должен становиться самоцелью. Он представляет собой инструмент, который вместе с правильной комбинацией сил сдерживания и обороны, а также соответствующей доктрины может укрепить безопасность Соединенных Штатов и их союзников и способствовать стабильности.
Чтобы применить этот инструмент, потребуется преодолеть целый ряд вызовов, касающихся не только ядерного оружия, но и связанных с ним вопросов, таких как противоракетная оборона и неядерные ударные системы. Политики сейчас столкнулись с трудным выбором.
Ядерное оружие
В августе 2019 года Соединенные Штаты вышли из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, подписанного в 1987 году, сославшись на нарушения со стороны России. (В более широком контексте проблема заключается в том, что Россия лишь выборочно соблюдает требования соглашений о контроле над вооружениями.) В настоящее время подписанный в 2010 году новый договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-III) является единственным соглашением, ограничивающим ядерные арсеналы Соединенных Штатов и России. Срок действия СНВ-III истекает в феврале 2021 года, однако его можно продлить еще на пять лет.
Необходимость продления срока действия этого договора не должна вызывать у Соединенных Штатов никаких сомнений. Россия соблюдает требования этого договора. Его продление позволит сохранить ограничения на размеры российских стратегических сил, а также поток поступающей информации касательно этих сил в соответствии с прописанными в договоре мерами по контролю, вплоть до 2026 года. Кроме того, продление срока действия договора не потребует от Пентагона никаких изменений в его планах модернизации стратегических сил, поскольку эти планы были разработаны в соответствии с ограничениями СНВ-III.
Москва уже предложила продлить срок действия договора СНВ-III, но администрация Трампа пока медлит с решением. В 2017 году американские чиновники заявили, что, прежде чем они рассмотрят вопрос о его продлении, они хотят: 1) удостовериться, что Россия соблюдает требования СНВ-III, которые вступили в силу в феврале 2018 года; 2) завершить работу над Обзором состава и количества ядерных сил, который был опубликован в том же месяце. С тех пор прошло уже два года, но администрация Трампа до сих пор не определилась со своей позицией в вопросе продления этого договора.
Вместо этого президент Дональд Трамп поставил совершенно невыполнимую задачу — трехсторонние переговоры с Китаем и Россией, на которых будет обсуждаться все их ядерное оружие. Как я недавно подробно писал, китайские чиновники неоднократно отвечали отказом на предложения провести такие переговоры, ссылаясь на значительную разницу между размерами ядерных арсеналов. Пока администрация Трампа не предложила ничего, что могло бы помочь убедить Пекин изменить его позицию.
Более того, с тех пор, как президент поставил эту задачу, прошел целый год, но его администрация так и не выступила с предложением касательно того, какие цели должны быть достигнуты в результате этих переговоров. Ни Вашингтон, ни Москва не готовы согласиться на такое же количество ядерного оружия, как у Китая, и было бы неразумно полагать, что Пекин согласится на неравные условия.
Более того, Москва не готова обсуждать какие-либо соглашения по ядерному оружию, пока не будут выполнены определенные условия (об этом ниже). Администрация Обамы хотела провести новые переговоры после завершения срока действия СНВ-III с целью охватить все ядерное оружие Соединенных Штатов и России. Но эта идея никогда не вызывала у Москвы энтузиазма.
Если срок действия СНВ-III истечет в 2021 году, Соединенные Штаты и Россия, вероятнее всего, не станут затевать масштабное наращивание ядерных потенциалов, потому что в обеих странах существуют жесткие ограничения оборонных бюджетов. Однако число развернутых стратегических боеголовок может постепенно превысить тот уровень, который прописан в СНВ-III, если Москва и Вашингтон оснастят такими боеголовками межконтинентальные баллистические ракеты или баллистические ракеты подводного пуска, на которых сейчас установлено меньше боеголовок, чем это возможно. Поскольку вместе с СНВ-III в прошлом останется и закрепленный в нем режим контроля, способность сторон контролировать действия друг друга — в смысле количества развернутых ядерных боеголовок — существенно снизится.
Некоторые, по всей видимости, считают, что воздерживаясь от продления СНВ-III или настаивая на начале новых переговоров с нуля, Соединенные Штаты укрепят свои позиции на переговорах, что позволит им включить в новый договор все их ядерное оружие, в том числе нестратегическое ядерное оружие. На самом деле это не так. Вероятнее всего, снятие ограничений СНВ-III на количество развернутого стратегического оружия лишь усложнит процесс взятия под контроль нестратегического и неразвернутого ядерного оружия.
Противоракетная оборона
Условия, которые Россия выдвигает в связи с обсуждением более широкого соглашения, касаются в первую очередь противоракетной обороны. Разногласия в вопросе противоракетной обороны представляют собой проблему для создания режима контроля над вооружениями.
Нынешняя американская система противоракетной обороны вряд ли может рассматриваться как угроза для российских межконтинентальных баллистических ракет и баллистических ракет подводного пуска. Однако Москва, очевидно, долгое время боялась потенциала американских технологий и перспективных систем ПРО. Весной 2011 года Соединенные Штаты и Россия приблизились к тому, чтобы договориться о совместной противоракетной обороне Европы, но им не удалось заключить соглашение, после чего Россия ужесточила свои позиции в вопросе об ограничениях ПРО. Москва не проявила никакого интереса к прозвучавшему в 2013 году предложению Соединенных Штатов заключить исполнительное соглашение о прозрачности ПРО, в соответствии с которым стороны должны были ежегодно обмениваться данными касательно текущей численности ПРО и прогнозов на ближайшие 10 лет.
По всей видимости, Москва стремится к таким ограничениям на системы ПРО, которые будут иметь обязательную силу. Однако в Обзоре сил и средств противоракетной обороны 2019 года администрация Трампа сделала акцент на том, что в области ПРО не должно быть никаких согласованных ограничений. Идея расширения потенциала ПРО пользуется мощной поддержкой в Сенате США, то есть вероятность того, что тот или иной договор, ограничивающий системы ПРО, получит необходимое одобрение двумя третями голосов, практически равна нулю.
В ближайшие несколько лет вопрос противоракетной обороны станет еще более сложным. В рамках своей наземной системы противоракетной обороны на маршевом участке полета американские вооруженные силы имеют в своем распоряжении 44 перехватчика наземного базирования на Аляске и в Калифорнии, которые способны перехватывать стратегические баллистические ракеты. Планируется увеличить их число еще на 20 перехватчиков. В рамках другой программы Пентагон сейчас разрабатывает новый вариант перехватчика SM-3. В то время как нынешние варианты (SM-3 IA и SM-3 IB) способны перехватывать баллистические ракеты промежуточной дальности, Пентагон намеревается сделать SM-3 IIA способным перехватывать межконтинентальные баллистические ракеты.
Если ракеты SM-3 IIA окажутся способными перехватывать стратегические баллистические ракеты, это усилит тревогу Москвы (и Пекина) касательно способности США оснастить этими перехватчиками американские военные корабли, объекты системы «Иджис эшор» в Румынии и Польше и так далее. Заинтересованность Москвы в ограничениях на системы ПРО только усилится, как и связь между готовностью Москвы в будущем вести переговоры по вопросу о сокращении ядерных вооружений и переговорами по вопросу ПРО.
Обычные высокоточные ударные системы большой дальности
Крылатые ракеты морского базирования и крылатые ракеты воздушного пуска, оснащенные неядерными боеголовками, никогда не фигурировали в соглашениях о контроле над вооружениями. По мере роста точности этого оружия российские чиновники все чаще стали выражать тревогу в связи с тем, что теперь такие ракеты способны поражать цели, для поражения которых прежде необходимо было ядерное оружие, и что Соединенные Штаты теперь могут рассматривать возможность нанесения удара по России с применением «неядерного стратегического» оружия. Неясно, насколько реалистичными являются эти подозрения, — к примеру, сможет ли американская боеголовка, установленная на крылатой ракете подводного пуска, эффективно уничтожить стационарную пусковую установку российской межконтинентальной баллистической ракеты?
В 2011 году российские чиновники начали связывать неядерные высокоточные ударные системы большой дальности с вопросом о дальнейших сокращениях ядерных арсеналов. Пентагон не продемонстрировал никакого энтузиазма по поводу ограничений на эти неядерные системы, которые являются ключевым компонентом американского потенциала проецирования силы. Возможно, Россия начинает постепенно догонять Соединенные Штаты, продемонстрировав в Сирии свои крылатые ракеты морского и воздушного базирования, оснащенные обычными боеголовками, однако в этом смысле численное преимущество пока остается на стороне вооруженных сил США.
Как и в случае с противоракетной обороной, ситуация с обычными ударными системами может еще больше осложниться. После краха Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности Пентагон теперь разрабатывает или планирует разработку нескольких таких ракет наземного базирования, оснащенных неядерными боеголовками, которые этот договор запрещал. Две подобные ракеты — высокоточная ракета с прогнозируемой дальностью в 700 километров и крылатая ракета наземного базирования с дальностью в 1000 километров — практически наверняка разрабатываются с учетом их возможного развертывания в Европе. Запланированная Пентагоном баллистическая ракета с дальностью в 3000-4000 километров предназначена для развертывания в Азиатско-Тихоокеанском регионе — в первую очередь для противостояния большому количеству китайских ракет промежуточной дальности (считается, что большинство из них оснащено обычными боеголовками).
Разработка и развертывание этих американских ракет — наряду с дальнейшим развертыванием российских крылатых ракет наземного базирования промежуточной дальности 9M729, а также других ракет, которые Россия может разработать и развернуть в качестве противовеса новым американскими ракетам, — еще больше осложнит картину с неядерным высокоточным оружием большой дальности. Если связать этот вопрос с контролем над ядерными вооружениями, это станет препятствием для переговоров по вопросу о подписании нового соглашения, сокращающего и ограничивающего количество ядерного оружия.
Гиперзвуковое оружие, кибероружие и космическое оружие
Гиперзвуковое оружие представляет собой еще один сложный фактор для тех, кто стремится к налаживанию режима контроля над вооружениями. Соединенные Штаты и Россия (а также Китай) разрабатывают гиперзвуковое оружие, включая гиперзвуковые планирующие аппараты, которые можно будет устанавливать на баллистические ракеты и гиперзвуковые крылатые ракеты. Россия уже установила некоторое количество гиперзвуковых ракет «Авангард» на межконтинентальные баллистические ракеты, чтобы увеличить их способность преодолевать американские системы противоракетной обороны. Эти ракеты попадают под действие ограничений СНВ-III, но будущие гиперзвуковые ракеты, такие как российские баллистические ракеты воздушного пуска «Кинжал», — нет.
На переговорах об ограничении ядерных арсеналов и количества обычных высокоточных ударных систем большой дальности необходимо обсуждать и гиперзвуковое оружие. Это может оказаться проблематичным, потому что Соединенные Штаты, Россия и Китай делают акцент на различных типах гиперзвуковых систем.
Киберсфера и космическая сфера тоже могут оказать существенное влияние на взаимоотношения в вопросе контроля над ядерными вооружениями. Наличие кибероружия повышает вероятность того, что системы командования, управления и связи ядерных сил оной из сторон могут быть скомпрометированы таким образом, что противник получит возможность либо блокировать каналы связи, либо «обмануть» систему, дав ей самовольную команду. Киберсфера пока не попадает под действие традиционных договоренностей касательно контроля над вооружениями.
Что касается космоса, Москва долгое время выступала с предложениями запретить милитаризацию космоса. Вашингтон противился этим предложениям, отчасти опасаясь, что это может негативно сказаться на способности вооруженных сил США управлять системами космического базированиями, используемыми для командования и контроля, раннего оповещения, разведки, наблюдения и рекогносцировки. Пока неясно, будут ли стороны обсуждать более ограниченные предложения, такие как, к примеру, запрет на испытания противоспутникового оружия, в результате которых на орбите появляется масса мусора, или запрет на развертывание ударных систем в космосе.
Сложные компромиссы
Традиционный режим контроля над вооружениями зашел в тупик. Если Соединенные Штаты и Россия — а также, возможно, и другие страны в будущем — хотят и дальше использовать его в качестве инструмента для поддержания более стабильных, безопасных и прозрачных отношений в вопросе ядерных вооружений, им придется справляться с вызовами, которых прежде не было или которые они откладывали в сторону в ходе прошлых переговоров.
Сейчас Вашингтон оказался перед фундаментальным выбором: готов ли он согласиться на некоторые ограничения в вопросе систем ПРО и обычных высокоточных ударных систем большой дальности, чтобы заставить Россию пойти на дальнейшее сокращение количества ядерного оружия, в том числе нестратегического ядерного оружия? Москва оказалась перед обратным выбором: продолжит ли она настаивать на ограничении систем ПРО и неядерных ударных систем, даже если это станет препятствием для будущего соглашения с Соединенными Штатами по контролю над вооружениями?
Вопрос с Китаем тоже сохраняется, и Россия практически наверняка попытается привлечь к переговорам Великобританию и Францию. Захотят ли эти третьи страны рассмотреть какой-то иной подход, кроме как равноправные переговоры с Соединенными Штатами и Россией, возможно, предоставив некоторую информацию касательно их ядерных сил и пообещав в одностороннем порядке не увеличивать количество их ядерного оружия при условии сокращения американских и российских ядерных сил?
Было бы разумно, если бы американские и российские чиновники проводили регулярные двусторонние переговоры, направленные на поддержание стратегической стабильности, по целому ряду вопросов — ядерное оружие, противоракетная оборона, обычные ударные системы, гиперзвуковое оружие, ядерные силы третьих стран, киберпространство и космическая сфера. Подобные дискуссии, если они не сводятся всего лишь к повторению одних и тех же тезисов, позволят в некоторой степени ослабить тревогу и помогут американским и российским чиновникам решить, нужно ли проводить переговоры по конкретным вопросам.
Ни один из этих вопросов не будет простым, и для поиска решений потребуется время. Это является еще одним аргументом в поддержку необходимости продлить срок действия СНВ-III. Если Вашингтон и Москва сделают это, это даст им еще пять лет на то, чтобы решить, какую роль режим контроля над вооружениями должен играть в их ядерных взаимоотношениях — и, возможно, в их отношениях с третьими странами.
Стивен Пайфер — старший научный сотрудник института Брукингса (Brookings Institution) и директор инициативы по контролю и нераспространению ядерного оружия.