В субботу, 7 ноября, множество ведущих СМИ сообщили, что Джозеф Байден победил на президентских выборах в США — после нескольких дней подсчетов голосов, сопровождавшихся ожесточенными спорами. Его победа гарантированно принесет серьезные перемены в характер американской политики в области национальной безопасности и дипломатии, когда 20 января 2021 года он сменит Трампа в Овальном кабинете.
Вероятно (хотя гарантий нет), контролируемый республиканцами Сенат и Верховный суд, где доминируют консерваторы, могут в ближайшие два года резко ограничить способность Байдена принимать законы, направленные на реализацию его внутриполитической программы. Между тем в США исполнительная власть обладает огромными полномочиями в области международных отношений и национальной обороны, поэтому в этих сферах перемены окажутся мгновенными и весьма существенными.
Байден, обладающий огромным опытом работы во внешней политике, ясно дал понять, что он будет проводить центристскую внешнюю политику в духе Барака Обамы с акцентом на дипломатию, укрепление альянсов и нежелание применять военную силу против других государств.
Такая ориентация отличается от исповедуемой левым крылом «прогрессивной» внешней политики, в основе которой лежат существенные сокращения в вооруженных силах США, уменьшение их глобального присутствия и свертывание операций против негосударственных субъектов.
Однако даже среди левоцентристских внешнеполитических экспертов существует разделение на старую гвардию сторонников возвращения к внешней политике эпохи Обамы и «реформаторов», которые настаивают на более агрессивном строительстве альянсов и активной политике в области промышленности, которые позволят успешнее противостоять таким вызовам, как рост Китая, изменение климата и угроза демократии со стороны авторитарного популизма.
По мнению реформаторов, сторонники возвращения к внешнеполитическому курсу эпохи Обамы отказываются признать изменения в глобальной расстановке сил и необходимость активно на них реагировать. Между тем сторонники возвращения к курсу Обамы считают, что реформаторы слишком сильно паникуют и что их политические рецепты могут обернуться никому не нужной нестабильностью и росту напряженности в отношениях с Китаем.
Поскольку в период предвыборной гонки Байден отказался представить все детали своей программы внешней и оборонной политики, наблюдатели могут только догадываться, какую полицию он займет по целому ряду сложных внешнеполитических вопросов.
В целом сейчас стоит обратить внимание на следующие сферы:
- Возобновленный акцент на альянсах и союзниках в Европе и Индо-Тихоокеанском регионе;
- Возобновленный акцент на дипломатии, межправительственных форумах и соглашениях;
- Китай останется главной проблемой американской политики в области национальной безопасности и фокусом оборонных расходов;
- Расходы на оборону, вероятнее всего, останутся на прежнем уровне или немного уменьшатся;
- Вероятность смещения финансирования от сухопутных войск к военно-морским и военно-воздушным силам;
- Такие сферы, как модернизация американского ядерного арсенала и присутствие Вашингтона на Ближнем Востоке, будут подвергаться важным вопросам.
Верность альянсам и союзникам
В ходе своей предвыборной кампании Байден открыто говорил о необходимости вернуться к выполнению обязательств США и восстановить коллегиальность в отношениях с членами НАТО и союзниками Америки в Тихом океане, такими как Япония и Южная Корея.
Администрация Трампа открыто демонстрировала презрение по отношению к НАТО (Трамп даже говорил о возможном выходе из этого альянса) и к давним военным союзникам, таким как Южная Корея, предпочитая заключать сделки. В широком смысле он рассматривал гарантии безопасности, которые Соединенные Штаты предоставляли в Европе и Азии, как сделки, в которых Америка не получала достаточной компенсации.
Угрозы Трампа привели к росту расходов некоторых европейских стран на оборону, однако его агрессивность убедила многих союзников в том, что Соединенные Штаты больше не стоит рассматривать как верного и надежного партнера. Еще больше ситуацию осложнили провальные попытки администрации стравиться с распространением коронавируса и ее неспособность улаживать кризисы, которые возникали между союзниками Соединенных Штатов, такие как набирающие обороты споры между Японией и Южной Кореей.
Хотя победа Байдена будет встречена вздохами облегчения во многих столицах (за исключением стран, управляемых правыми популистами, с которыми Трамп наладил хорошие отношения), Байдену придется потрудиться, чтобы убедить союзников в том, что Трамп вовсе не был предвестником будущего непостоянства США.
Одновременно с попытками предотвратить более серьезный ущерб отношениям Соединенных Штатов с Европой Байден будет стараться укрепить и придать официальный статус архитектуре отношений в сфере безопасности в Тихоокеанском регионе, главным образом с Австралией, Японией, Южной Кореей и (потенциально) Тайванем.
Он также будет укреплять отношения с Вьетнамом и, что еще важнее, с Индией, в которых Вашингтон видит противовесы Китаю. Хотя ранее я писал, что антимусульманская политика администрации Нарендры Моди может угрожать отношениям между Нью-Дели и демократической администрацией США, пандемия covid-19 и ожесточенные приграничные столкновения с Китаем летом этого года оттеснили эту проблему — как минимум временно — на второй план.
Возобновление участия в международных форумах и соглашениях
Байден постарается восстановить Госдепартамент США, который при Трампе серьезно пострадал в результате масштабных сокращений финансирования, крайне политизированного руководства и массовых увольнений и отставок карьерных дипломатов. Кроме того, сейчас ведутся разговоры о том, чтобы положить конец давней практике, в рамках которой должности послов раздавали неподготовленным политическим спонсорам, но Байден пока отказался дать такое обещание.
Байден может также попытаться восстановить участие США в иранской ядерной сделке, подписанной в рамках Совместного всеобъемлющего плана действий. Однако учитывая те ужасные события, о которых стало известно в 2019-2020 годах после выхода Соединенных Штатов, пока остается непонятным, можно ли будет восстановить прежний статус кво и займет ли Байден какую-то другую позицию в отношении Тегерана.
Также неясно, попытается ли администрация Байдена сохранить какие-то элементы связей Трампа с Северной Кореей, — связей, которые, однако, не помешали Пхеньяну продолжить работу над созданием ядерного оружия.
Прорыв в вопросе модернизации ядерного арсенала?
Администрация Трампа продолжила политику, начатую еще Обамой, которая заключается в том, чтобы за 30 лет потратить 1 триллион долларов на модернизацию ядерного арсенала, в частности на новые системы стратегических ядерных вооружений шахтного и подводного базирования. Кроме того, Трамп распорядился снова оснастить тактическим ядерным оружием подводные лодки, которые прежде были рассчитаны на выполнение миссий с применением стратегического ядерного оружия.
Демократы, работающие в сфере обороны, скептически относятся к идее о том, что агрессивное наращивание ядерного потенциала принесет какую-то пользу. Администрация Байдена, вероятно, замедлит процесс модернизации ядерного арсенала, однако пока неясно, захочет ли он существенно урезать эту программу. Многим демократам хотелось бы урезать программу «Оружие стратегического сдерживания наземного базирования» (Ground-Based Strategic Deterrent) стоимостью в 13,3 миллиарда долларов, в рамках которой планируется разработать новые баллистические ракеты наземного базирования, способные заменить собой нынешние ракеты «Минитмен-3». Демократы считают, что межконтинентальные баллистические ракеты представляю собой самое уязвимое ответвление ядерной триады США и что ракеты «Минитмен-3» вполне можно модернизировать за более умеренную цену.
Трамп также выступал против договора СНВ-3, срок действия которого истекает в феврале 2021 года, утверждая, что этот договор несправедлив, поскольку в нем не участвует Китай. Учитывая, что Соединенные Штаты и Россия могут иметь не более 1550 развернутых стратегических ядерных боеголовок, а на вооружении у Китая, согласно отчету Пентагона 2020 года, есть лишь немногим более 200 ядерных боеголовок, требование обязательного участия Китая практически наверняка похоронит этот договор, заложив основу новой гонки ядерных вооружений. Байден ясно дал понять, что он готов согласиться на продление действующего договора СНВ-3 еще на пять лет.
Китай останется в фокусе американской стратегии национальной безопасности
Одним из своих основных приоритетов в области национальной безопасности администрация Трампа называла подготовку к потенциальному «конфликту крупных держав» с Китаем. В основе этого устремления лежит так называемая «ловушка Фукидида» — концепция, согласно которой набирающая мощь новая сверхдержава неизбежно стремится к тому, чтобы начать войну с уже закрепившимся центром силы. На практике это значит, что Китай соперничает с Соединенными Штатами за доступ к Тихому океану, где в настоящее время доминируют американские военно-морские силы — благодаря целой сети военных баз на островах и в союзнических государствах Восточной Азии.
В настоящее время Пентагон все больше смещает фокус своей организации, закупок и доктрины с борьбы против терроризма и повстанческих движений на Ближнем Востоке и в Афганистане на необходимость эффективно топить корабли и подводные лодки, а также сбивать баллистические ракеты и истребители. Трамп и регулирующие органы также вели наступление на некоторые китайские компании — в первую очередь Huawei — в попытке «отвязать» стратегические отрасли от американских рынков.
Внешнеполитический истеблишмент Демократической партии в целом согласен с консерваторами в том, что политика, которую Соединенные Штаты проводили на протяжении 50 лет и которая была направлена на поощрение мирного роста Китая, больше не приносит удовлетворительных результатов. Среди причин можно назвать быстро растущий военный потенциал Пекина и его агрессивные территориальные претензии; кражу интеллектуальной собственности в совокупности с ограничением доступа к китайскому внутреннему рынку; усиление авторитарного режима и ухудшение ситуации с нарушениями прав человека при Си Цзиньпине.
Тем не менее, демократический внешнеполитический истеблишмент считает, что с Китаем необходимо не только соперничать, но и сотрудничать, чтобы вместе бороться с глобальным потеплением, глобальными кризисами здравоохранения и другими проблемами. Хотя стратегия Байдена в отношении Китая пока остается не до конца понятной, вероятнее всего, он займем менее агрессивную позицию по сравнению со своим предшественником (который называл covid-19 «китайским вирусом», запрещал Tik-tok и так далее).
Тем не менее, администрации Байдена придется выбирать между советниками, выступающими в поддержку возобновления отношений свободной торговли с Китаем, и теми, кто настаивает на такой промышленной политике США, которая позволит сохранить рабочие места и производственные мощности в сфере стратегически важных технологий в Соединенных Штатах или по крайней мере позволит сместить импорт и аутсорсинг с Китая на союзников Америки. Подобная политика, если ее разработать с учетом адекватных мер по защите прав трудящихся, может теоретически получить поддержку обеих партий.
Как насчет России?
Россия с ее ядерным арсеналом и способностью собрать значительные неядерные сухопутные силы в Европе тоже станет одним из факторов, влияющих на курс американской оборонной политики, особенно если учесть, что Москва замешана в попытках манипулировать американскими выборами.
Несомненно, Байден будет жестче Трампа критиковать нарушения прав человека со стороны Москвы, такие как дерзкие убийства критиков за границей. Однако, учитывая сосредоточенность в первую очередь на Китае, Байден вряд ли станет сознательно обострять существующие конфликты. Надо отметить, что за последние несколько лет беспокойство по поводу угроз безопасности, исходящих от России, несколько утихло, поскольку экономические ограничения, влияющие на процесс модернизации российских вооруженных сил, становятся все очевиднее.
Одним из вызовов остается то, что для сдерживания угрозы со стороны России НАТО необходимы тяжелые механизированные сухопутные войска, а для противостояния Китаю, который воспринимается как более серьезная долгосрочная угроза, требуются совершенно иные средства, в первую очередь морские средства и комплексы вооружений. С другой стороны, инвестиции Пентагона в гиперзвуковые ракеты, в средства ведения радиоэлектронной и кибернетической войны, а также в ракетно-космический потенциал может помочь справиться с обоими вызовами.
Расходы на оборону, скорее всего, останутся на прежнем уровне или немного уменьшатся
В самом начале работы администрации Трампа оборонные расходы взлетели до рекордно высокого уровня, практически достигнув 740 миллиардов долларов. Однако после того, как в 2018 году демократы завоевали контроль над Палатой представителей, оборонный бюджет практически не менялся, а финансовые расходы на борьбу с последствиями пандемии covid-19 могут обернуться еще большими сокращениями в дальнейшем.
Тем не менее, существенные сокращения оборонного бюджета, которых добивались прогрессивные демократы, сейчас маловероятны, учитывая центристский уклон Байдена и тот факт, что республиканцы могут сохранить контроль над Сенатом. Однако бюджет может быть сокращен почти на 25 миллионов долларов путем свертывания «дополнительного» военного бюджета, названного «механизмом финансирования зарубежных военных операций».
В целом масштабным проектам модернизации, которые сейчас реализуются в сухопутных войсках, ВВС и ВМС США, придется считаться с тем, что теперь финансирование не будет расти.
Сухопутные войска ускоряют процесс создания и ввода в эксплуатацию новых сверхзвуковых ракет для ударов по наземным целям, роботизированных боевых машин, средств ведения электронной войны и средств противовоздушной обороны. Однако разработка частично роботизированных боевых машин пехоты следующего поколения идет с отставанием от графика — в 2020 году сроки были сдвинуты в третий раз.
Можно сказать, что ВВС США сейчас находятся в наилучшем положении, поскольку реализация их флагманских проектов идет наиболее успешно — в первую очередь массовое производство и отладка истребителей F-35, а также развертывание перспективного бомбардировщика-невидимки B-21 Raider. ВВС США придется принять сложное решение касательно того, как финансировать свои новые Космические силы, амбициозную Перспективную систему боевого управления (Advanced Battle Management System), а также нужно ли списать более старые самолеты, или же их можно обновить.
ВМС США находятся в менее хорошей форме. Требования, предъявляемые к флоту, высоки, и ему не хватает военнослужащих, чтобы соответствовать всем ожиданиям. Результатом этого становится рост числа происшествий и аварий, которые объясняются износом оборудования и неадекватным качеством технического обслуживания. Более того, сейчас обсуждаются планы по увеличению числа кораблей ВМС до 355 или даже до 534, хотя при нынешнем финансировании можно поддерживать лишь немногим более 300 кораблей.
Оба последних крупных проекта ВМС США — «Боевой корабль прибрежной зоны» (Littoral Combat Ship) и эсминцы Zumwalt — оказались дорогостоящими провалами. А чрезвычайно важные проекты по созданию авианосцев типа «Форд» и атомных ракетных субмарин типа «Колумбия» уже давно вышли за рамки бюджетов, и их реализация идет с задержками. С другой стороны, ВМС США сумели создать целый ряд мощных сенсоров и противолодочных и зенитных ракет, которыми в дальнейшем можно будет оснастить гипотетические будущие корабли.
Чтобы решить текущие проблемы ВМС США, не увеличивая при этом бюджет, вероятнее всего, потребуется перераспределить финансирование между видами войск, что, скорее всего, негативно скажется на сухопутный войсках, учитывая их преимущественно вспомогательную роль в Тихоокеанском регионе. Время покажет, захочет ли администрация Байдена ввязаться в бюрократическую борьбу, чтобы перераспределить относительно равномерное финансирование между отдельными видами войск.
Вовлеченность или отказ от вовлеченности в дела Ближнего Востока?
Администрация Трампа поддерживала теплые отношения со странами Персидского залива и Израилем, основанные на прибыльных военных сделках и объединяющем их враждебном отношении к Ирану. Однако эти отношения попали в центр пристального внимания из-за целого ряда нарушений прав человека — в первую очередь из-за зверского убийства журналиста Джамаля Хашогги и жестоких бомбардировок в Йемене ВВС Саудовской Аравии и ОАЭ при поддержке США.
Администрации Байдена придется выбрать, будет ли она и дальше поддерживать своих давних партнеров на Ближнем Востоке, какие бы проблемы это за собой ни влекло, или же она уменьшит степень своей вовлеченности в дела этого региона, который имеет второстепенное значение для энергетически независимых Соединенных Штатов, решивших сосредоточиться в первую очередь на Китае.
Если при администрации Байдена Соединенные Штаты займут более деятельную позицию в вопросе защиты прав человека, это может оказаться препятствием для осуществления прибыльных продаж самолетов F-35 и дронов Reaper странам Персидского залива. В свою очередь, могут возникнуть опасения, что Россия или Китай попытаются извлечь выгоду из того вакуума, который после себя оставят Соединенные Штаты.
Отношения Соединенных Штатов и Израиля вряд ли будут подвергнуты существенному пересмотру. Хотя некоторые прогрессивные демократы выступают с критикой в адрес Израиля, он пользуется мощной поддержкой среди центристов. Однако отношения между Байденом и Нетаньяху будут несколько более прохладными, поскольку последний открыто выражает поддержку Республиканской партии. Кроме того, израильский лидер вряд ли будет иметь такую же свободу действий, какую он имел при администрации Трампа.
Что касается Афганистана, вопрос остается в том, попытается ли Байден договориться о более функциональном мирном соглашении с «Талибаном» (запрещенная в России организация — прим. ред.), который продолжает открыто воевать с афганским правительством, или же он воспользуется возможностью вывести американские войска из самого продолжительного конфликта в истории США независимо от того, какой хаос они после себя оставят.