Любовь Америки к санкциям станет причиной ее гибели

Попробуйте представить себе глобальный саммит с участием всех правительств, государственных деятелей и руководителей частных предприятий, против которых Соединенные Штаты ввели санкции. На их общей фотографии будет представлена разномастная группа лидеров из самых разных стран Африки, Азии, Латинской Америки и Ближнего Востока, – и эта встреча будет мало чем отличаться от Большой семерки или любого другого подобного полурегулярного саммита в глобальном календаре. В центре будет стоять Китай, гордо позиционирующий себя в качестве морального и дипломатического, а также коммерческого и финансового союзника клуба режимов, которые Соединенные Штаты попытались пригвоздить к позорному столбу.

За последние два десятилетия санкции превратились в основной инструмент внешней политики западных правительств во главе с Соединенными Штатами. Недавние пакеты экономических и персональных санкций, введенных против России за ее действия на Украине, а также против китайских компаний под предлогом необходимости защитить национальную безопасность, означают, что эти две державы присоединились к растущему клубу стран, которые Соединенные Штаты окрестили "плохими парнями", – таких как Мьянма, Куба, Иран, Северная Корея, Сирия и Венесуэла.

Согласно базе данных Колумбийского университета, в общей сложности шесть государств – Куба, Иран, Северная Корея, Россия, Сирия и Венесуэла – находятся под действием всеобъемлющих американских санкций, и это значит, что большинство коммерческих и финансовых операций с юридическими и физическими лицами в этих странах запрещены законами США. В отношении еще 17 стран, включая Афганистан, Белоруссию, Демократическую Республику Конго, Эфиопию, Ирак, Ливан, Ливию, Мали, Никарагуа, Судан и Йемен, действуют так называемые адресные санкции, то есть американский закон запрещает поддерживать финансовые и коммерческие отношения с конкретными компаниями, лицами и зачастую правительствами.

Согласно базе данных Принстонского университета, в отношении еще семи государств, включая Китай, Эритрею, Гаити и Шри-Ланку, были введены особые меры экспортного контроля. И в этот уже достаточно длинный список не входят те адресные санкции, которые были введены против отдельных лиц и компаний в таких странах, как Сальвадор, Гватемала или Парагвай, или санкции, введенные против таких территорий, как Гонконг, Балканы, Крым, Донецкая и Луганская области.

Согласно отчету Министерства финансов США, к 2021 году Соединенные Штаты ввели санкции в отношении более чем девяти тысячи физических лиц, компаний и секторов экономик отдельных стран. В 2021 году – то есть за первый год пребывания Джо Байдена на должности президента США – его администрация добавила в санкционный список 765 новых имен и компаний, в том числе 173 наименования, связанных с нарушениями прав человека. В целом на страны, на которые распространяются американские санкции в той или иной их форме, приходится чуть более одной пятой мирового ВВП. Доля Китая в этой группе составляет 80%.

В настоящий момент постоянно увеличивающаяся группа авторитарных правительств стремится переписать действующие правила глобальной финансовой системы – во многом в ответ на вездесущность американских санкций. Поэтому настало время провести оценку того, как эти карательные меры разрушают тот самый западный порядок, который они должны сохранять.

Непропорционально большая доля Пекина в списке стран, в отношении которых действуют американские санкции, – это проблема. Все потому, что Коммунистическая партия Китая превратилась в экономического, дипломатического и морального союзника Глобального Юга.

Обозреватель журнала Foreign Policy Дэниэл Дрезнер (Daniel W. Drezner) и колумнист Агата Демаре (Agathe Demarais) – политолог и экономист соответственно – недавно опубликовали довольно подробные статьи о том, как правительства, находящиеся под американскими санкциями, используют лазейки в санкционном режиме Соединенных Штатов, чтобы сводить на нет негативные последствия этих мер, и как они создают зачастую незаконные механизмы, позволяющие им снижать зависимость от доллара и западной финансовой системы.

В отличие от многих стран, в отношении которых действуют санкции, Китай обладает экономическим весом, растущим дипломатическим влиянием, стабильной валютой и ликвидностью – по крайней мере на данный момент – для того, чтобы способствовать более широкому распространению юаня в качестве валюты международных расчетов, а также китайских финансовых схем, таких как Трансграничная межбанковская платежная система.

Китай также обеспечивает весьма обширный и прибыльный рынок для экспортной продукции стран, попавших под санкции, в том числе для нефти и газа из Венесуэлы, России и Ирана. Хотя многие схемы перенаправления коммерческих потоков дороги и малоэффективны, они все равно приносят достаточно прибыли, чтобы оказавшиеся под санкциями правительства могли держаться на плаву.

Эти параллельные финансовые договоренности, заключаемые под руководством Китая, несут значительные системные риски для Соединенных Штатов и их союзников.

Одним из таких рисков является рост числа не попавших под санкции стран на Глобальном Юге, которые присоединяются к параллельной "антисанкционной" мировой экономике. Вернувшись из своей апрельской поездки в Пекин, президент Бразилии Луис Инасиу Лула да Силва вновь высказался в поддержку идеи ведения торговли между странами БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай и Южная Африка) в валюте, отличной от доллара. Поясняя свою точку зрения, Лула выразил обеспокоенность по поводу господства доллара в глобальной экономике, которым Соединенные Штаты пользуются, чтобы вести карательную внешнюю политику.

Внутри клуба БРИКС, в который уже стремятся вступить еще по крайней мере полдюжины стран с развивающейся экономикой, только два государства находятся под действием санкций, и это Китай и Россия. Оставшиеся три члена БРИКС, в частности Индия, – это страны, с которыми Соединенные Штаты укрепляют партнерские отношения, поэтому они вряд ли в ближайшее время попадут под американские санкции. Другими словами, даже партнеры Соединенных Штатов пытаются заранее защитить себя от последствий возможных экстерриториальных санкций Вашингтона.

Заявление Лулы представляет собой проявление истинного и усиливающегося желания растущего числа стран Глобального Юга освободиться от господства доллара и давления американской финансовой системы – пусть даже порой это желание обусловлено всего лишь неоправданной солидарностью. Пришло время Вашингтону признать, что его излишняя любовь к санкциям, возможно, подрывает его собственное экономическое и дипломатическое влияние по всему миру.

Помимо пока еще только начинающихся попыток вытеснить доллар, которые, вероятнее всего, продолжатся в дальнейшем, существует и более непосредственная угроза влиянию Запада, а именно вторичные санкции на покупку проблемных долгов.

Когда страны объявляют дефолт по своим займам – или когда возникает впечатление, что они к этому близки, – крупные институциональные кредиторы стремятся продать их долги на вторичных долговых рынках другим инвесторам за небольшую часть их цены. Но, если эти страны находятся под действием американских санкций, западные инвесторы крайне неохотно покупают проблемные облигации, и в игру вступают более сомнительные игроки, зачастую враждебно настроенные по отношению к Соединенным Штатам.

Примером тому может служить Венесуэла. В 2017 году Каракас объявил дефолт по своему внешнему долгу в размере 60 миллиардов долларов, не сумев выплатить кредиторам 200 миллионов долларов. С тех пор по мере роста процентов сумма внешнего долга Венесуэлы тоже растет. Годы финансового расточительства, которые подорвали независимость центрального банка этой богатой нефтью страны, а также ее ведущей энергетической компании PDVSA, обанкротили правительство, лишив энергетическую компанию инвестиций и отправив экономику в свободное падение. С 2014 по 2021 год экономика Венесуэлы сократилась на три четверти, и в какой-то момент инфляция взлетела до уровня более одного миллиона процентов.

За три месяца до дефолта администрация Дональда Трампа ввела против Венесуэлы новый пакет санкций, которые помешали ограниченному в финансовых ресурсах режиму президента Николаса Мадуро вернуться на американские рынки капитала, чтобы привлечь новые деньги для пролонгации своего долга. Хотя это было частью бесконтрольной стратегии Белого дома по оказанию "максимального давления" на режим Мадуро с целью убрать его из власти, в этом шаге присутствовала особая логика: разрешить американским инвесторам помочь Венесуэле пролонгировать ее проблемный долг было бы плохой ставкой.

То, что произошло с тех пор, должно заставить сторонников санкций и американских политиков остановиться и задуматься. Венесуэльский дефолт и экономический кризис затягивались, и многие из первоначальных американских институциональных держателей венесуэльских облигаций, включая пенсионные фонды и трасты, начали пытаться скинуть рискованный долг по очень низким ценам. Однако под угрозой американских санкций и штрафов – которые распространялись как на американских, так и неамериканских инвесторов, поскольку вторичные санкции Соединенных Штатов носят экстерриториальный характер, – западные институциональные и индивидуальные инвесторы оказались в ситуации, когда им было либо запрещено покупать долг Венесуэлы, либо они просто не осмеливались это делать.

В результате растущая доля этого просроченного долга мигрировала к теневым держателям через Объединенные Арабские Эмираты, Турцию и другие страны. Сейчас довольно трудно определить, кто именно его купил, но некоторые рыночные аналитики и инвесторы подозревают, что эти новые кредиторы представляют собой всего лишь прикрытие для покупателей из Китая, Ирана, России и других стран — противников Соединенных Штатов. По словам одного источника из швейцарского хеджевого фонда Mangart Capital, в 2017 году 75% долга Венесуэлы принадлежали Соединенным Штатам, но к настоящему моменту этот показатель снизился примерно до 35-40%. И значительная доля этого долга переместилась к загадочным инвесторам в неизвестных юрисдикциях.

Эта тенденция даст нерыночным в своей основе экономикам гораздо более значимое место за столом переговоров, когда придет время пересмотреть условия погашения долга Венесуэлы, а также вернуть ее правительство и PDVSA на финансовые рынки. Новые держатели облигаций страны могут воспрепятствовать приходу демократического прозападного правительства к власти и лишить Каракас доступа к глобальным биржам капитала. Другими словами, задействуя механизм санкций, Соединенные Штаты передают долю в будущем Венесуэлы опасным субъектам, – хотя на данный момент до этих переговоров еще далеко.

Но это еще не все. Множество облигаций Каракаса были обеспечены активами в обширных нефтегазовых запасах страны. Скупая эти облигации, новые инвесторы получают долю не только в банкротстве и восстановлении Венесуэлы, но и в ее энергетических активах – то есть, следовательно, в глобальной энергетической безопасности. В недавнем прошлом можно найти немало примеров того, как инвесторы захватывали или налагали арест на активы стран-должников, чтобы добиться выплаты долгов, – вспомните, как после дефолта Аргентины в 2001 году американский хеджевый фонд Elliott Capital захватил в Гане корабль аргентинских ВМС, на борту которого находилось более 250 членов команды. Плохо, когда агрессивно настроенный кредитор, базирующийся в Соединенных Штатах, готов испортить отношения с соседями ради получения прибыли, однако, если та или иная компания или правительство, выступающие против интересов Соединенных Штатов и Запада, способны получить контроль над поставками энергоресурсов и инфраструктурой – как это может произойти с Венесуэлой, – это уже настоящая геополитическая угроза.

Правительство Мадуро также воспользовалось значительным оттоком облигаций по низким ценам, чтобы организовать обмен долга на активы. В рамках этой схемы облигации, продаваемые американскими институциональными инвесторами, чья деятельность регулируется, покупаются нерегулируемыми организациями неизвестного происхождения, находящимися за пределами Соединенных Штатов, а затем эти организации обменивают их у Каракаса или PDVSA на активы. Такой обмен не отменяет долг – он просто дает его держателю гарантию выплаты долга посредством товаров, услуг или закрытия неудовлетворенных претензий. Поскольку они обеспечены активами, эти облигации можно снова продавать на рынке за наличные, что позволяет неамериканским регулируемым организациям покупать их – с обещанием прибыльных активов в венесуэльском энергетическом секторе – и дает им контроль над критически важными энергетическими поставками.

К сожалению, американские политики вряд ли в ближайшее время всерьез пересмотрят свою любовь к санкциям. Санкции – это дешевый, простой и гораздо менее опасный метод воздействия по сравнению с угрозой военных действий. Санкции стали универсальным инструментом государственного управления, предназначенным для выражения протеста против самых разных вещей — от военных вторжений до нарушений прав человека, распространения ядерного оружия и коррупции, вне зависимости от того, подрывают они долгосрочные интересы Соединенных Штатов или нет. Санкции превратились в средство выражения показной добродетели, которое позволяет политикам демонстрировать, что они активно стараются решить ту или иную проблему.

Однако необходимо внедрить механизмы объективного контроля и барьеры, которые позволят гарантировать, что санкции не будут подрывать национальные и международные интересы. Среди них обязательно должен присутствовать беспристрастный процесс анализа эффективности санкций на основании их заявленных целей.

Американские политики должны четко и честно заявлять о том, каковы цели вводимых санкций. В рамках любого беспристрастного анализа также необходимо оценивать, как именно ограничения могли увеличить политический и экономический вес попавших под них правительств и их экономических союзников, а также преступных субъектов в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Как мы уже убедились на примерах Кубы, Ирана, Северной Кореи и Венесуэлы, санкции не приводят к быстрому ожидаемому результату, в частности, к смене режима, и вместо этого со временем лишь укрепляют союзы между режимами, против которых они направлены.

Многое из этого потребует от политиков из обеих партий трезвой готовности взглянуть в лицо суровой правде: иногда санкции не работают, и во многих случаях они активно подрывают интересы Соединенных Штатов.