Почему никто не может сказать, сколько мы потратили на Украину?

Администрация Байдена не может сообщить конгрессу точную сумму помощи, выделенной и отправленной Украине. Что это: саботаж и обструкция или глупость?

Выступая 21 сентября на пресс-конференции в Белом доме, советник по национальной безопасности Джейк Салливан высмеял своих критиков, а заодно и администрацию Байдена, сказав: "Ох, Джейк не знает, сколько помощи мы предоставили".

"Ну, можно сказать навскидку, — продолжил Салливан. – Вы можете проверить эти цифры, но они примерно составляют 47 миллиардов долларов военной помощи, выделенной по президентскому праву передачи и в рамках Инициативы военной помощи Украине USAI. Далее, это приблизительно 1-1,5 миллиарда долларов в месяц прямой бюджетной поддержки, которая идет не напрямую Украине, а на счета Всемирного банка. Всемирный банк обеспечивает надлежащее расходование каждой суммы, всех сумм из этой помощи. Затем порядка 10 миллиардов долларов тратится на гуманитарные цели, на энергоресурсы и на прочее, чтобы обеспечить базовые гуманитарные потребности украинцев, базовые потребности в продовольствии и во многом другом".

Салливан пояснил, что это "неточная оценка", однако заверил американцев: "Я целыми днями забочусь о том, чтобы каждый потраченный доллар был учтен и израсходован эффективно". Советник по национальной безопасности хотел произвести впечатление своей оценкой, однако потерпел неудачу.

В сумме цифры Салливана составили 79,9 миллиарда долларов. Но где еще 31,1 миллиарда, ведь административно-бюджетное управление (АБУ) посчитало, что представленные в конгресс ассигнования для Украины равны 111 миллиардам долларов?

И даже цифра административно-бюджетного управления в 111 миллиардов может оказаться ниже истинного объема помощи, которую Соединенные Штаты отложили для Украины, причем недооценка эта составляет многие миллиарды. Наверное, такая большая недооценка является следствием нераскрытых ассигнований, направленных Киеву. А еще есть неизвестные суммы переводов и перерасчетов. Это цифры, которые администрация, несмотря на давление Конгресса, либо не хочет, либо не может предоставить.

Получается, что администрация Байдена сознательно утаивает информацию от народных представителей? Или дело здесь еще серьезнее, и никто не знает, сколько долларов американских налогоплательщиков Америка передала Украине?

***

В этом году борьба между законодательной и исполнительной властью за прозрачность финансирования Украины существенно усилилась.

19 января 37 членов обеих палат Конгресса подписали письмо, адресованное директору АБУ Шаланде Янг (Shalanda Young), в котором указывается на необходимость составления полного и комплексного отчета по расходам американского государства на Украину и на страны, на которые повлияла ситуация в этой стране с 24 февраля 2022 года.

На поддержку Украины и стран, "на которые повлияла ситуация в этой стране", было выделено примерно 114 миллиардов долларов в рамках четырех законов о дополнительном финансировании. По словам членов Конгресса, это был "четвертый по своим объемам закон о дополнительных бюджетных ассигнованиях, не имеющий целевого назначения".

Закон требует, чтобы администрация отчитывалась перед Конгрессом о "военной помощи, которую Соединенные Штаты предоставили Украине с 24 февраля 2022 года, … включая полный перечень предметов военного имущества и услуг, предоставленных Украине, а также связанных с этим средств, которые пошли на предоставление таких предметов военного имущества и услуг". Но в таких отчетах нет общей и исчерпывающей суммы помощи, направленной правительству Зеленского. Законодатели отмечают, что в указанные ими 114 миллиардов долларов "не входят перерасчеты и переводы, запрошенные администрацией в каждой из четырех дополнительных заявок".

Когда Конгресс выделяет денежные средства, он часто предоставляет исполнительным органам полномочия по переводу и перерасчетам с целью бюджетных корректировок при направлении выделенных средств. Полномочия по переводу дают таким ведомствам возможность переводить средства с одной статьи ассигнований на другую. Полномочия по перерасчетам подразумевают, что такие ведомства могут перенаправлять средства в рамках одной статьи на какую-то иную цель.

Конгресс в законе о порядке утверждения бюджетных ассигнований может ограничить полномочия исполнительной власти по переводу средств. Конгресс может выбирать, какому органу предоставить полномочия по переводу, и какой орган лишить такой возможности. Он может также устанавливать верхний предел суммы перевода, уточнять обстоятельства, в которых ведомство имеет право переводить средства, и осуществлять иные меры контроля. При перерасчете в рамках одной статьи меры контроля Конгресса обычно менее строгие. Тем не менее, он может ограничить право ведомства на перевод средств в рамках одной статьи или вообще запретить такие действия.

Например, министерству обороны Конгресс предоставил право переводить 43% средств из четырех законов о дополнительном финансировании с одного счета на другой. Конгресс также предоставил военному ведомству широкие права по перерасчету. Исследовательская служба Конгресса выяснила, что с 1 мая по 8 декабря 2022 года почти 12 миллиардов долларов из средств дополнительного финансирования министерство обороны перенаправило.

Конгресс может также потребовать, чтобы ведомства уведомляли законодательную власть, когда они используют свои полномочия по переводу или перерасчету в целях перенаправления средств. Чаще всего такое происходит с переводом средств между статьями, потому что речь идет о разных счетах выделенных ассигнований. А уведомлять о перерасчете в рамках одного счета обычно нужно тогда, когда сумма перепрограммированных средств превышает утвержденный Конгрессом предел.

Далее, когда администрация подает заявку на дополнительное финансирование, она может предложить некие методические рекомендации по управлению переводами и перерасчетами. В дополнительной заявке администрации Байдена от 2 марта, утвержденной Конгрессом 15 марта, говорится: "Мы просим обеспечить гибкость в использовании всех инструментов американского правительства, чтобы отреагировать на эту ситуацию посредством перевода денег между счетами для того, чтобы помочь украинскому народу дать отпор действиям России".

Администрация запросила пять миллиардов долларов для Госдепартамента, на зарубежные операции и связанные с ними программы, которые должны были пойти на счета выделенных ассигнований. Конгресс же утвердил 6,8 миллиарда долларов на эти нужды вместе с новыми полномочиями по переводу и перерасчетам на 2022 финансовый год и на предыдущий в общем пакете на 13,6 миллиарда долларов. Эти цифры лучше всего известны министерству обороны, однако неясно, как именно Госдепартамент и Агентство США по международному развитию, например, использовали свои полномочия по переводу и перерасчету для увеличения размеров помощи Украине.

В вышеупомянутом письме 37 конгрессменов также поднят вопрос о сомнениях генерального инспектора министерства обороны по поводу способности его ведомства точно и эффективно распределить выделенные средства. "В частности, в информационном бюллетене от 8 июля и в информационном бюллетене от 19 сентября поднимается вопрос о том, что системы министерства обороны не сопряжены с программами бюджетного регулирования, а это чревато ошибками в отчетности", — говорится в нем.

Чтобы получить целостную картину американской помощи Украине, законодатели написали в своем письме от 19 января: "В исчерпывающий доклад о расходах американского государства на нужды Украины … необходимо включить полный отчет об общей сумме утвержденных бюджетных ассигнований в этой сфере по счетам выделенных ассигнований после переводов и перерасчетов, а также обязательства, постатейное распределение средств и расходы по каждому счету. В доклад также необходимо включить перечень стран, на которые, по мнению администрации, повлияла ситуация на Украине, и отчет о бюджетных ресурсах, которые администрация намерена предоставить каждой из таких стран в качестве компенсации, включая обязательства, постатейное распределение средств и расходы по каждому счету".

Авторы письма просили дать ответ к 7 февраля 2023 года. Однако АБУ направило такой ответ только 11 сентября, то есть, с опозданием в семь с лишним месяцев. Ответ управления вызывает разочарование.

"Как совершенно четко отметил президент Байден, Соединенные Штаты непоколебимы в своих обязательствах перед народом Украины, который борется за свободу и независимость, — написала Янг в ответном письме. – Что касается вашей просьбы предоставить дополнительную информацию из администрации, то мы согласны, что прозрачность и подотчетность исключительно важны для того, чтобы американские налогоплательщики были уверены: их финансовая поддержка помогает украинцам бороться за свою страну против действий России".

Янг направила законодателей на официальный вебсайт, заверив их, что там есть все данные АБУ о постатейном распределении ассигнований на нужды Украины. Как любой другой правительственный вебсайт, представляющий информацию о дотациях и ассигнованиях, он плохо составлен, и разобраться в нем без специальных знаний невозможно. Сами по себе документы отнюдь не являются простой и незамысловатой отчетностью о том, когда и куда ушли деньги. Невольно возникает мысль, что это преднамеренная попытка затруднить понимание того, как государство тратит деньги рядовых граждан.

Вместо того, чтобы предоставить "полный и комплексный отчет", АБУ разместило на сайте таблицу с разбивкой только дополнительно выделенных средств, которые были переданы различным ведомствам и программам для помощи Украине.

В таблице АБУ указано, что дополнительное финансирование военной помощи Украине составляет в сумме 49 миллиардов 595 миллионов долларов. Из этого объема 45 миллиардов 663 миллиона уже закреплено или передано. Согласно данным АБУ, из этой общей суммы помощи министерство обороны получило 43 миллиарда 930 миллионов дополнительных средств. Из них 40 миллиардов 78 миллионов (91%) уже закреплено за статьями или передано. Инициатива военной помощи Украине получила 18 миллиардов дополнительных ассигнований, из которых 17,7 миллиарда закреплено за статьями или передано. Госдепартамент и USAID получили 5,665 миллиардов. Из них администрация Байдена закрепила за статьями или передала 5,585 миллиардов. Еще 18,380 миллиардов долларов дополнительной военной помощи ушло в министерство обороны, на разведывательное обеспечение и прочие военные цели. Из этой суммы администрация Байдена закрепила за статьями 14,248 миллиардов долларов. В таблице есть пояснение, что "министерство обороны получило в этой категории средства на закупки, исследования, разработки, испытания и оценку на несколько лет, а также финансирование на поддержку усилий военно-промышленной базы по наращиванию производственных мощностей в ответ на ситуацию, сложившуюся на Украине".

Кроме военной помощи есть дополнительное финансирование в сумме 28,5 миллиарда долларов на нужды экономики. Все эти средства закреплены по статьям или переданы. 13,218 миллиардов долларов – это гуманитарная помощь. 89% из этой суммы уже распределено. Миллиард с мелочью – на "другие" цели. 85% из этого объема закреплено по статьям или передано. Большая часть финансирования из трех других пакетов предназначена для Госдепартамента и USAID. Из средств экономической помощи Госдепартаменту и USAID направлено более 98%, из средств гуманитарной помощи – 73%, а из "других" средств — 58%.

Внизу таблицы есть примечание АБУ. Там отмечены ассигнования, "не включенные в вышеуказанное". Речь идет о президентских полномочиях на передачу помощи. Это такой механизм, который дает президенту право срочно предоставлять материальную помощь из американских запасов. До начала российской военной операции на Украине сумма такой президентской помощи была установлена конгрессом в размере 100 миллионов долларов на финансовый год. Но в мае 2022 года был принят закон о дополнительных ассигнованиях на нужды Украины, и Конгресс на 2022 финансовый год увеличил потолок президентских полномочий до 11 миллиардов долларов. А в декабре 2022 года он снова его поднял до 14,5 миллиарда на 2023 финансовый год. За время вооруженного конфликта на Украине администрация Байдена пользовалась такими президентскими полномочиями почти 50 раз, чтобы поставить на Украину танки, ракеты ХАЙМАРС, беспилотники, гаубицы, "Джавелины", "Стингеры", и также другую технику, боеприпасы, и чтобы оплатить обучение. В таблице АБУ указывается, что посредством таких президентских полномочий Украина получила помощь на 23,225 миллиарда долларов.

Но в июне Пентагон объявил, что за последние два года он на 6,2 миллиарда долларов переоценил стоимость отправленного на Украину оружия, и у президента появились новые средства для поставки Киеву оружия и боевой техники. Завышенную сумму поделили между 2022 и 2023 финансовыми годами, и получилось примерно 2,6 и 3,6 миллиарда соответственно.

В таблице АБУ отмечено, что сентябрьский отчет (составленный почти через три месяца после заявления Пентагона об ошибке учета) "не отражает последнюю переоценку полномочий президента, которые составляют в денежном выражении 6,2 миллиарда долларов высвободившихся средств".

Эта бухгалтерская ошибка возникла в довольно удачный момент для администрации Байдена. Как отмечается в докладе исследовательской службы Конгресса, администрация Байдена воспользовалась президентскими полномочиями и в 2023 финансовом году передала Украине военной помощи почти на 15,5 миллиарда долларов. И это без учета завышенной Пентагоном суммы. До того, как Пентагон сообщил об ошибке учета, администрация Байдена в 2023 финансовом году уже предоставила Украине помощь в рамках президентских полномочий на 13,3 миллиарда долларов. К концу июля администрация достигла бы пороговой суммы в 14,5 миллиарда, если бы не сообщение Пентагона о завышении стоимости предыдущих пакетов помощи.

АБУ не сумело объяснить завышение стоимости пакета помощи, выделенного в рамках президентских полномочий, и это вызывает ряд серьезных вопросов об американских запасах вооружений. В Вашингтоне нарастает обеспокоенность по поводу того, что оказываемая администрацией помощь Украине опустошает американские арсеналы. Чтобы успокоить людей, Белый дом и прочие сторонники оказания помощи Киеву заверяют общественность, что запасов, хранящихся в американских арсеналах, вполне достаточно для поддержания боеготовности, несмотря на дополнительное выделение средств Украине. 20 октября администрация Байдена направила очередной запрос на дополнительное финансирование. Но она столкнулась с новым кризисом, разразившимся на Ближнем Востоке, и в этих условиях Белый дом чрезвычайно обеспокоен той нагрузкой, которую помощь в рамках президентских полномочий накладывает на американские арсеналы. Администрация хочет всего семь миллиардов в рамках таких президентских полномочий, однако она также хочет получить более 20 миллиардов на пополнение запасов вооружений.

Пополнять американские запасы оружия и боевой техники необходимо. Это целесообразные инвестиции. Однако проблему не решить, если просто вбухивать в нее большие деньги. Это только начало. Восполнение запасов – многолетний процесс, особенно сегодня, когда ему мешает ослабленная оборонная промышленность США. Восстановить, перезапустить и модернизировать линии по производству американской боевой техники очень непросто. Сказать – не значит сделать. Соединенные Штаты добились определенных успехов в этом деле, но здесь достаточно привести всего один пример, чтобы понять сложность ситуации. США понадобится более шести лет, чтобы восстановить запасы 155-миллиметровых снарядов для гаубиц до того уровня, который был перед началом конфликта на Украине.

***

Дополнительное финансирование составляет значительную часть американской помощи для Украины. Но оно является именно тем, чем и должно быть: средствами, выделяемыми в дополнение к уже переданным. Представляя только данные о дополнительном финансировании, АБУ ничего не сообщает об основном финансировании, которое осуществлялось до выделения дополнительных пакетов помощи. Управление признает это, сообщая в своей таблице: "Министерство обороны полностью потратило 300 миллионов долларов из средств Инициативы военной помощи Украине USAI, предоставленных в рамках обычных ассигнований за 2022 финансовый год и не включенных в общую сумму. Министерство обороны пока не потратило 300 миллионов долларов из средств Инициативы военной помощи Украине USAI, предоставленных в рамках обычных ассигнований за 2023 финансовый год и тоже не включенных в общую сумму".

600 миллионов долларов, выделенных на Инициативу военной помощи Украине в 2022 и 2023 финансовых годах, — это составная часть основы, но ни в коем случае не вся сумма. У соответствующих ведомств есть огромное множество полномочий, механизмов и программ, которыми может пользоваться президентская администрация для предоставления помощи Украине, будь это военная техника, обучение, гуманитарная или экономическая помощь. Сейчас Конгресс пытается понять (администрация Байдена не очень-то ему в этом помогает), какая часть базового финансирования была реально потрачена на оказание помощи Украине без ведома американской общественности.

Поскольку администрация Байдена не представила точные и всеобъемлющие данные об американской помощи Украине, сенаторы Дж. Вэнс, Рэнд Пол, Майк Ли и члены палаты представителей Дэн Бишоп, Мэтт Гетц, Байрон Дональдс и другие законодатели 28 сентября подготовили письмо, в котором сделали вывод, что АБУ не хочет отвечать на их запрос.

Законодатели утверждают, что в таблице управления не учитываются "базовые ассигнования", не объясняется, почему туда не вошла поправка в размере 6,2 миллиарда долларов, не даются разъяснения о переводах и перерасчетах, и не уточняется, на какие страны, по мнению администрации, "повлияла ситуация на Украине".

Относительно вебсайта, на который Янг направила законодателей, законодатели заявили: "В опубликованных там цифрах нашли отражение связанные с Украиной расходы, но на вебсайте нет разбивки выделенных Украине средств по всем статьям".

"Невозможно воссоздать даже неполную таблицу, представленную АБУ, если пользоваться только данными с этого вебсайта", — написали законодатели.

"По нашему убеждению, мы не имеем ключевой информации о расходах американского государства, связанных с Украиной, — сделали вывод конгрессмены. – Пожалуй, самое примечательное здесь то, что у нас по-прежнему нет точной цифры, сколько Соединенные Штаты на данный момент потратили на этот конфликт. Если верить, что в таблице АБУ такая цифра представлена – а мы считаем, что это невозможно – она составляет примерно 111 миллиардов долларов. По всей видимости, если появятся данные, которые вами пока не представлены, эта цифра существенно увеличится".

Сенатор из Огайо Дж. Вэнс, настаивающий на подотчетности и прозрачности тех средств, что идут на финансирование Украины, рассказал изданию American Conservative, что "Белый дом Байдена несколько месяцев скрывал общую сумму помощи, направленной нами на Украину".

Осведомленный источник с Капитолийского холма сообщил American Conservative, что реальная сумма американской помощи Украине может составлять "на 10-30 миллиардов больше" той оценки, которую дает АБУ. "На самом деле, мы этого просто не знаем, потому что масса вопросов остается без ответа", — сказал он.

"И в такой обстановке они рассчитывают, что Конгресс утвердит дополнительную помощь Украине на 60 миллиардов долларов, сделав это до того, как мы получим основные ответы на наши очень простые вопросы на данную тему, — сказал Вэнс American Conservative. – Это пощечина американскому народу, который оплачивает все это своими налогами, заработанными тяжким трудом".

Член палаты представителей из Северной Каролины Дэн Бишоп разделяет недовольство Вэнса. "Это недопустимо, когда администрация Байдена представляет неполные и неточные цифры. Суммы наверняка намного больше тех, о которых заявлено публично, — сказал он. – Американцы оплачивают этот конфликт, и они имеют право знать все подробности, сколько их денег потрачено, и на что они идут. Все остальное просто неприемлемо".

К счастью, Конгресс, по всей видимости, полон решимости получить ответы. 30 октября председатель бюджетного комитета палаты представителей Джоди Аррингтон (Jodey Arrington) и руководитель рабочей группы по надзору Джек Бергман (Jack Bergman) в своем письме потребовали представить полный отчет не позднее 20 ноября, а также предложили Янг запланировать визит в Капитолий для дачи показаний комитету. "Если не будут предоставлены обстоятельные и прозрачные ответы на вопросы комитета, и если не поступит ответ на его просьбу дать показания, возникнет необходимость в дополнительных действиях, — написали Аррингтон и Бергман. – Среди прочего, это будет принудительный процесс с целью получения требуемой информации".

Пока административно-бюджетное управление не представит ответ и пока Янг не даст показания в Конгрессе, американский народ не будет знать точно, насколько глубоко дядя Сэм залез в его карманы ради удовлетворения Зеленского.