20 ноября в Лиссабоне пройдет встреча глав двадцати восьми государств, входящих в состав Организации Североатлантического альянса (НАТО), чтобы выразить одобрение новой «стратегической концепции» — документа, где будут изложены задачи альянса на ближайшее десятилетие. Это будет уже третья стратегическая концепция, сформулированная после окончания холодной войны. Предыдущие две выходили в 1991-м (в процессе распада Советского Союза) и 1999-м (когда НАТО совершило интервенцию в Югославию, что стало первым серьезным военным мероприятием в истории альянса) годах.
Во времена холодной войны присутствие пятидесяти бронетанковых дивизий СССР и стран Организации Варшавского договора и армии численностью почти в два миллиона человек (только к западу от Уральских гор) было красноречивее, чем всякое изложение задач. Стратегические концепции формулировались в 1949-м, 1952-м, 1957-м и 1968-м годах, но служили они лишь подкреплением миссии НАТО, а именно — сдерживания СССР. Сегодня же экзистенциальный кризис, в которой погрузился альянс, лишь подчеркивается спорами, ведущимися вокруг его стратегической концепции.
Эволюция опасностей, окружавших НАТО
Во времена холодной войны жить было опасно, но просто. Мощь советской угрозы и разруха, царившая на европейском континенте после Второй мировой войны, вынудили европейских союзников НАТО положиться в вопросах обороны на США. Всякая надежда на сдерживание полного амбиций СССР была связана с Вашингтоном и его ядерным потенциалом. Дело было не в лояльности, не в выборе на основе культурных ценностей или исторической общности. У жителей Западной Европы никакого выбора не было — в потенциале им грозило нападение СССР. Подобная безальтернативность тесно сковала европейских и североамериканских союзников по альянсу, а также помогла внятно сформулировать задачи. НАТО предоставляло дополнительные преимущества в плане безопасности почти без финансовых обязательств, что позволило европейцам сосредоточиться на улучшении жизненных условий; Европа выиграла время и получила ресурсы на то, чтобы выковать структуры Европейского Союза и разветвленные системы «государств благоденствия». Американцы не сочли это чрезмерно высокой ценой за то, чтобы сдерживать Советы. Если бы Европа оказалась под советским господством, то сочетание технической и производственной мощи Европы с природным, людским и идеологическим ресурсом СССР дало бы Северной Америке угрожающего конкурента размером в целый континент.
Угроза нападения СССР на Европу была тем единственным обоснованием, в котором нуждалось НАТО. Альянс почти не располагал обычными вариантами ответа на эту угрозу. Ближе к концу эпохи холодной войны распространение противотанковых технологий позволило несколько изменить баланс сил между НАТО и Организацией Варшавского договора, но большая часть этих технологий оставались непроверенными до операции «Буря в пустыне» 1991-го года, а к этому времени советской угрозы давно не существовало. Эта качественно-техническая инновация обошлась исключительно дорого и стала прямым следствием количественного превосходства противника альянса. В 1988-м году преимущество советского блока в численности танков было двукратным. Не зря в Организации Варшавского договора план боевых действий против НАТО носил название «Семь дней до Рейна» — это был довольно реалистичный вариант итога планируемого нападения (допуская, конечно, что у Советов хватило бы средств его обеспечить, что к 1980-м годам уже было под некоторым вопросом). Во всю эпоху холодной войны Советы были настолько уверены в себе, что отказывались от применения ядерного оружия первыми, так как верили, что превосходство в обычных вооружениях принесет им быстрый результат. У НАТО такой роскоши просто не было.
Стоит отметить, что и в период холодной войны между Западной Европой и США существовали разногласия в области интересов и стратегии. Зачастую Западная Европа стремилась дистанцироваться от США, в том числе и после войны во Вьетнаме, которую США вели в основном для того, чтобы доказать ей свою верность. В этом контексте принятая в 1969-м году тогдашним канцлером Западной Германии Вилли Брандтом (Willy Brandt) «восточная политика» не так уж и отличалась от современных отношений между Берлином и Москвой, только в холодную войну на границе между Западной и Восточной Германией стояли советские танковые дивизии, и это в конечном итоге определяло расстановку приоритетов странами НАТО. Конфликты интересов и временные разногласия среди членов альянса, таким образом, носили второстепенный характер, уступая по важности вооруженным формированиям, отрабатывающим на учениях массированное наступление к Рейну.
Таким образом, в эпоху холодной войны было со всей суровостью ясно, какие угрозы окружают альянс, что создавало условия не только для жизнеспособности и необходимости НАТО, но и для его способности противостоять потенциальным разногласиям, возникающим между входящими в него странами. Но подобная атмосфера оказалась не вечной. НАТО удалось сдержать советскую угрозу, но, придя к успеху, альянс сам обусловил свою будущую разболтанность. Угроза со стороны Организации Варшавского договора исчезла, когда развалилась сама организация (в середине 1991-го), а за ней и Советский Союз (в конце 1991-го). Москва в одностороннем порядке отодвинула границу своей сферы влияния с реки Эльбы (старая граница между Западной и Восточной Германией) за реку Днепр, примерно на тысячу километров к востоку. В девяностых годах угроза, исходившая от России, сводилась к распространению ядерного оружия в результате ее возможного развала, что вынудило США и союзников по НАТО поддерживать беспорядочно функционировавшее правительство Бориса Ельцина. А временно установившееся превосходство американской мощи позволило Западу немного поэкспериментировать с разными сомнительными со стратегической точки зрения авантюрами, хотя и в бывших пограничных между НАТО и Западом регионами, и альянс попытался сделать своей миссией вмешательство в дела балканского региона из гуманитарных побуждений.
Несопоставимые угрозы и интересы
С каждым годом, уходившим после окончания холодной войны, менялся характер окружающих альянс угроз. С востока угроз не исходило никаких, и расширение НАТО с включением в его состав Центральной Европы стало самоцелью. А с появлением каждого нового члена внутри НАТО появлялся очередной национальный интерес, добавлявшийся к определению угроз, и сплачивающая сила консенсуса в вопроса угроз ослабла еще больше.
Разнобой в представлениях союзников об угрозах был определен тремя важными событиями.
Во-первых, события 11 сентября донесли до всех реальность опасности, представляемой воинствующими исламистами. Теракт был первым случаем, когда НАТО обратилось к пятой статье устава, в которой говорится о коллективной самообороне. Это проложило путь к действиям НАТО в Афганистане, стране, весьма отдаленной от традиционной зоны действия альянса в Европе. Последовавшие за этим удары, нанесенные джихадистами по Испании и Великобритании, еще больше убедили всех в глобальности угрозы; но мировой терроризм — это не пятьдесят бронетанковых дивизий. Слабый интерес многих стран НАТО к миссии в Афганистане в частности, равно как и серьезные разногласия в том, что касается способов справиться с угрозой международного терроризма, в целом свидетельствуют о недостаточной состоятельности воинствующего ислама как сплачивающей угрозы альянсу. С точки зрения большинства стран Европы с угрозой джихадизма надо бороться не военными экспедициями на Ближний Восток и в Южную Азию, а действиями правоохранительных органов в собственных странах, где проживает беспокойное мусульманское население, максимум — тайными операциями, осуществляемыми за границей службами разведки. Это означает, что европейцы хотели бы сместить акценты в борьбе в пользу полицейских операций и сбора данных, не говоря уже о необходимости беречь деньги в условиях наступления режима финансовой экономии на всем континенте.
Вашингтон, однако, все еще желает привлечь к суду главарей Аль-Каиды, а также стратегически заинтересован в том, чтобы, уходя из Афганистана, передать там власть такому правительству, которое смогло бы не дать стране превратиться в прибежище террористов. Как показали специалисты STRATFOR, оба этих мотива вполне реальны, но из-за них США оказываются чрезмерно связанными обязательством бороться против тактики террористов и угрозы международного джихада за счет возникающих (в том числе и вновь) угроз в остальных частях мира. Выражаясь языком игроков в покер, Вашингтон сделал крупную ставку и не хочет пасовать, хотя карты у него плохие. Ресурсов и политического капитала вложено уже очень много, сливаться американцам очень не хочется. Европейцы, однако, по сути дела, уже слились.
Второе. Включение в состав НАТО стран Балтии вкупе с прозападными «цветными революциями» в Грузии и на Украине (все эти события уложились в промежуток с конца 2003-го по конец 2004-го года) подтолкнуло Москву к тому, чтобы поднять голову, и с точки зрения Центральной Европы расклад угроз опять изменился. Россия увидела во включении в альянс стран Балтии знак того, что он строит планы еще и на Украину и Грузию, и сочла это неприемлемым. Учитывая важность Украины для России с географической точки зрения — это подбрюшье России, дающее врагам Москвы отличную возможность перерезать связь Москвы с Кавказом, — нечто подобное станет «переходом черты» для России в любой форме. Кремль отреагировал на возникновение угрозы потери Украины, ворвавшись обратно в пространство прежней советской сферы, отрезав Среднюю Азию, Белоруссию, Кавказ и Украину войной (в случае с Грузией), политическими махинациями (в случае с Украиной, а затем и с Молдавией) и «цветными революциями», устроенными по образцу западных (в случае с Киргизией).
С точки зрения Западной Европы, особенно Германии, где прекрасно осознают свою зависимость от России (и надеются получить выгоду от энергетического и экономического сотрудничества с ней), то, что Москва поднимает голову, — дело десятое. Главные европейские державы не хотят очередной конфронтации с Россией в духе холодной войны. Для США это более важно, но из-за ныне ведущихся операций наземные вооруженные силы США перенапряжены и не имеют стратегических резервов. К осознанию этой угрозы Вашингтон постепенно возвращается, но пока считает ее менее важной, чем свою непрекращающуюся деятельность в Афганистане и Ираке. Когда США полностью осознают, что Россия поднимает голову, то они поймут, что аналогичным образом на Россию смотрит лишь часть стран НАТО. И это — те центральноевропейские страны, которые образуют новое приграничье НАТО и России, для которых поднимающая голову Россия — главнейшая национальная угроза. Франция и Германия же, европейские «тяжеловесы», вовсе не хотят, чтобы континент расколола очередная холодная война.
В-третьих, из-за сильного экономического кризиса всем уже стало ясно, что Германия становится политическим лидером Европы. Это стало закономерным следствием окончания холодной войны и воссоединения Германии, хотя Берлину и потребовалось двадцать лет, чтобы «переварить» Восток и дождаться шанса применить свою силу. Шанс этот появился в первом полугодии 2010-го года. В мае, когда разразился кризис вокруг государственного долга Греции, судьба Европы зависела не от решения евробюрократов и даже не от коллективного решения сильнейших стран ЕС, а от директив Берлина. Теперь это поняли и в остальных странах Европы.
Берлин хочет воспользоваться моментом кризиса и преобразовать Евросоюз по своему собственному вкусу. Париж тем временем хочет сдержать возвышение Берлина и удержать за Францией лидирующее положение в Европейском Союзе. Таким образом, Западная Европа хочет, как во времена холодной войны, пользоваться такой привилегией, как возможность устраивать свои дела, но не принимать участие ни в военных походах против воинствующих исламистов и не бороться против поднимающей голову России. В Центральной Европе с некоторым беспокойством наблюдают, как Париж и Берлин все теснее сближаются с Москвой, а такие верные идеалам атлантизма страны, как Дания, Нидерланды и Великобритания, всегда с подозрением относившиеся к перспективе усиления Германии, стремятся вновь подтвердить свои связи с США в области трансатлантической безопасности, учитывая все большую уверенность, с которой действует Германия. Таким образом, основные западноевропейские страны НАТО вступили в конфликт друг с другом, а поднимающую голову Россию в качестве угрозы, с которой надо справляться военной силой, не рассматривают.
Начало конца
Угрозы сменились, в альянс вступили новые члены, и НАТО пытается сформулировать новые задачи. С этой целью «группа экспертов» во главе с бывшим госсекретарем США Мадлен Олбрайт (Madeleine Albright) подготовила ряд рекомендаций альянсу на ближайшие десять лет. В этот четверг министры обороны стран НАТО в последний раз изучат рекомендации экспертов, после чего на их основе будет сформулирован проект стратегической концепции, который, в свою очередь, генеральный секретарь представит главам государств на вышеупомянутом ноябрьском саммите в Лиссабоне.
Некоторые из рекомендаций действительно направлены на решение мучительных для альянса проблем, но того, чего решить нельзя, они и не решают; в частности, остается без решения вопрос единого восприятия угроз и способов расстановки приоритетов и реагирования на эти угрозы. В конечном итоге ведь убедительность и сдерживающий потенциал альянса коренится в том, как потенциальный противник оценивает его решительность. Во времена холодной войны решительность эта, хотя и всегда была под некоторым сомнением (европейцы никогда особо не верили в готовность США рискнуть Нью-Йорком и Вашингтоном в схватке с Россией из-за Европы), была твердой и регулярно демонстрировалась. США устраивали войны в Корее и Вьетнаме преимущественно для того, чтобы недвусмысленно показать европейским государствам (и Кремлю), что США готовы ради своих союзников проливать кровь в отдаленных уголках планеты. Американские войска, размещавшиеся тогда в Западной Германии (многие из них рисковали быть отрезанными в Западном Берлине), нужны были для демонстрации решимости США противостоять советским танкам, дислоцированным на Северо-Германской низменности, совсем недалеко от Фульдинского коридора возле Гессе. В последние годы никаких подтверждений этой решительности не поступало, скорее, наоборот: США (и НАТО) не отреагировали на военное нападение России на Грузию, очень хотевшую вступить в НАТО (но не вступившую). Дело было не только в нехватке у США сил, но и в нежелании Германии и Франции рисковать испорченными отношениями с Россией.
Таким образом, в самом сердце НАТО сейчас лежит отсутствие решимости, коренящееся в разнобое интересов и представлений об угрозах среди стран альянса. По представлениям об угрозах члены альянса разделяются на три категории: первая — это США, Канада и верные европейские атлантисты (Великобритания, Нидерланды, Дания); вторая — главные европейские державы (Германия и Франция, а также зависящие от Берлина южные средиземноморские страны «на буксире»); третья — новые страны Центральной Европы, занимающие пространство «от моря до моря» (то есть от Балтийского до Черного) и традиционно пугающиеся России и в противовес ей надеющиеся на союз с Западной Европой.
Поскольку ни одной явной угрозы альянсу не существует, а интересы его членов настолько сильно противоречат друг другу, рекомендации «группы экспертов» по большей части несовместимы друг с другом. Достаточно взглянуть на эти рекомендации, чтобы понять, какие интересы стремится сохранить какая группа стран, что и разоблачает неустранимую несовместимость интересов альянса начиная с 2010-го года.
- Атлантисты. Эту группу возглавляют США. Атлантисты хотят, чтобы альянс ориентировался на неевропейские театры (т.е. на Афганистан) и на нетрадиционные угрозы (компьютерная безопасность, борьба с терроризмом и т.п.); им нужно, чтобы центральноевропейские страны дали дополнительные обязательства в части расходов на оборону; также они хотят реформировать систему принятия решений таким образом, чтобы в определенных ситуациях отдельная страна не могла наложить вето, а генеральный секретарь имел полномочия действовать без согласования с прочими. Последнее — в интересах США, потому что именно Вашингтон всегда будет иметь наибольшее влияние на генерального секретаря, обыкновенно избираемого из числа граждан стран-атлантистов.
- Центр Европы. Главные страны — Германия и Франция. Им нужны расширенные полномочия и разграничение параметров операций вне Европы (чтобы можно было ограничить участие в этих операциях), повышение мобильности и эффективности альянса (то есть возможность сократить расходы, ведь все равно мало кто выполняет требование выделять на оборону по два процента валового внутреннего продукта), а также расширение сотрудничества и баланса в отношениях с Россией и дополнительные консультации с международными организациями, в том числе ООН (чтобы ограничить возможность США действовать в одиночку, без многосторонней поддержки). Также они хотят, чтобы военные учения носили «не угрожающий» характер, что прямо противоречит требованиям стран группы «от моря до моря», чтобы альянс ясной демонстрацией решимости подтвердил свою верность обязательствам в области обороны.
- Группа «от моря до моря». Центральноевропейские страны хотят, чтобы НАТО как на словах, так и на деле (путем проведения военных учений или даже развертывания войсковых группировок) подтвердило готовность соблюдать пятую статью устава, и чтобы в новой стратегической концепции Россия была названа в качестве силы, мотивам которой нельзя доверять (это противоречит пророссийской позиции, занимаемой странами из второй группы). Некоторые страны Центральной Европы также хотят, чтобы двери альянса оставались открытыми (с прицелом на Украину и Грузию) и чтобы граница НАТО с Россией отодвинулась еще дальше на восток, чего сейчас не хотят ни США, ни страны второй группы, ни даже некоторые страны третьей.
Сейчас, как и в наступающем десятилетии, проблема НАТО состоит в том, что разные страны смотрят на разные угрозы через разные призмы национальных интересов. Российские танки волнуют лишь порядка трети стран НАТО (группу «от моря до моря»), а остальные распределились между атлантистами, стремящимися укрепить альянс для противодействия новым угрозам и действий вне Европы, и так называемой «старой Европой», стремящейся в ближайшие десять лет выделять на решение каких бы то ни было задач настолько мало солдат и ресурсов, насколько это вообще возможно.
Неясно, каким образом новая стратегическая концепция НАТО сможет зафиксировать что-либо, кроме стратегического разнобоя в интересах стран-членов. НАТО не исчезает, но теперь оно лишено единой и сильнейшей угрозы, а именно такая угроза делала союзы между национальными государствами в принципе возможными (хотя все равно недолговечными). Без такой угрозы, маячащей на горизонте, прочие дела — прочие разногласия — раскалывают союз. НАТО существует до сих пор не потому, что имеет единую цель, а потому, что нет такого острого вопроса, из-за которого оно могло бы окончательно распасться. Таким образом, неоднократно поднимавшийся вопрос «релевантности» НАТО — точнее, того, как НАТО должно преобразоваться, чтобы быть релевантным и в XXI веке — должен быть поставлен наоборот: что будет объединять НАТО в XXI веке?
В период холодной войны НАТО было военным союзом, имевшим противника и ясную цель. Сейчас это группировка дружественно настроенных стран, применяющих стандарты оперативной совместимости, что позволяет создавать «коалиции доброй воли» под задачу, а также дискуссионные площадки. Это предоставляет странам-членам удобную структуру, на базе которой можно проводить многосторонние полицейские мероприятия вроде борьбы с сомалийскими пиратами или обеспечения законности в Косово. Учитывая то, насколько глубоко укоренен как явление разнобой интересов стран НАТО, вопрос заключается в том, какая угроза сплотит НАТО в ближайшем десятилетии, чтобы альянс приобрел энергичность, нужную для претворения в жизнь излагаемых в тексте стратегической концепции инвестиций и реформ. Ответ на этот вопрос отнюдь не ясен. Его затуманивают несовместимые друг с другом представления разных стран альянса об угрозах, что заставляет задуматься — а не станет ли ноябрьский саммит в Лиссабоне началом конца НАТО?
