В 1980-х и 1990-х, когда только возникла идея поддержки демократии за рубежом, я неоднократно присутствовал на семинарах для иностранных активистов и официальных лиц, где наблюдал такую сцену: ведущий-американец после многозначительной паузы с грустной улыбкой сообщает слушателям, что демократия в США, увы, не идеальна. Казалось, он понимает, насколько уязвима позиция Америки, предлагающей себя в качестве образца для подражания. Однако фраза повисала в воздухе, и выступление представителя успешной демократии перед менее удачливыми политиками продолжалось.

Теперь это уже не просто фраза. Советовать жителям других стран, как им следует организовывать свою политическую жизнь, — действительно уязвимая позиция. 25 лет назад Америка вышла победителем из длительного идеологического противостояния с Советским Союзом, она чувствовала себя уверенно и на внешне-, и на внутриполитической арене. Практически никто не сомневался, что демократическая система США прекрасно работает. В последующие десятилетия ситуация существенно изменилась.

Первые трещины в блистательном образе демократии-победительницы появились уже в середине 1990-х. После выборов в конгресс 1994 года возникло серьезное политическое противостояние, кульминацией которого стал запуск процедуры импичмента президента Билла Клинтона, — на эти события в мире смотрели с удивлением. Еще сильнее по имиджу США ударили споры о результатах президентских выборов 2000 года. Занимаясь продвижением демократии за рубежом, Соединенные Штаты уделяли огромное внимание свободе и честности выборов. И вот теперь под вопросом была компетенция США в проведении президентских выборов на собственной территории. Более того, в самой Америке стали сомневаться в способности юридической системы применить принцип верховенства закона, чтобы разрешить конфликт. Это вызвало замешательство в мировом сообществе.

С тех пор количество претензий к демократическому режиму Соединенных Штатов только растет. Ему ставят в вину и то, что две главные политические партии не способны продуктивно работать вместе; и то, что законодательные процессы на самом деле контролируются элитами; и то, что государство не способно решить проблемы системы уголовного права. Многие американцы уже готовы признать, что образ США как модели эффективной демократической системы сильно устарел.

В результате у тех, кому помогают США, возникает вопрос: почему американцы считают себя вправе указывать на недостатки чужих демократических режимов? Способны ли Соединенные Штаты предложить решения таких проблем, как бездействие законодательной власти и отсутствие доверия к ней; парализующие работу парламента политические конфликты; растущее число популистов, играющих на нетолерантных взглядах населения; непрозрачность финансирования избирательных кампаний; регистрация участников голосования и низкая явка избирателей; правонарушения служб безопасности и силовых структур? (Будем справедливы, похожие вопросы поднимают, когда речь идет и о другом проводнике демократии — Европе, в связи с ее «несовершенствами».)

По моему опыту, многих из тех, кто получает демократическую помощь, поражает, насколько их проблемы схожи с американскими. В США по-прежнему склонны называть государства за пределами Северной Америки и Европы «новыми» демократиями, которые только начинают закладывать политический фундамент. Однако многие страны, такие как Чили, Эстония, Гана, Индонезия, Монголия и Румыния, уже прошли начальный поставторитарный этап создания демократических институтов. Сегодня у них есть конституция, регулярные выборы, сменяемость власти, парламент, активное гражданское общество и достаточно высокий уровень политической открытости. Они борются за то, чтобы политические институты работали. Они следуют принципам представительства, уменьшают долю влияния групп интересов в государственной сфере, пытаются избежать нарастающей волны нетерпимости со стороны популистов и вовлечь в политический процесс пассивных граждан. В целом проблемы, с которыми им приходится сталкиваться, часто очень похожи на американские.

Более того, иногда эти новые демократии проводят реформы более решительно, чем Соединенные Штаты, и быстрее добиваются результатов. В недавнем отчете о выборах, прошедших в разных странах с 2012 по 2014 годы, который был подготовлен независимой группой международных наблюдателей The Electoral Integrity Project, США попали в группу «умеренно честных», уступив Монголии, Руанде и ЮАР.

Примеров успешного развития немало. В Румынии, благодаря прогрессивному гражданскому движению и серьезным независимым расследованиям, многие коррумпированные мэры, члены парламента и экс-министры были арестованы и посажены в тюрьму. Латвийское Бюро по предотвращению и борьбе с коррупцией, занимающееся мониторингом финансирования партий и публичных отчетностей влиятельных бизнесменов, достигло больших успехов, чем их американские коллеги. То же можно сказать и о филиппинских общественных организациях, которые выявляют правонарушения государственных чиновников. Как отмечает Азиатский банк развития, «филиппинские гражданские организации часто называют одними из самых передовых и продвинутых в мире… многие приводят пример Филиппин — как страны, где гражданское общество способствовало демократизации».

Предвыборные махинации, вечное проклятие реформаторов, более существенная проблема для Соединенных Штатов, чем для крупных развивающихся демократических федераций, таких как Аргентина, Бразилия или Индия. США находятся во второй половине рейтинга, оценивающего участие женщин в политике, в то время как женщин в законодательных органах многих развивающихся демократических стран — например, Боливии, Мексики, Намибии или Сенегала — как минимум в два раза больше, чем в американском конгрессе.

Безусловно, некоторые новые демократии испытывают более серьезные трудности, чем Соединенные Штаты. Эти страны еще только борются с тяжелыми последствиями авторитарных режимов или завязли в гражданских конфликтах. Тем не менее базовое допущение, на котором 30 лет назад основывались западные программы поддержки демократии — что существует четкая граница между развитыми демократиями Запада и стремящимися к демократии незападными странами, — уже не выдерживает критики. Сходства проблем, стоящих перед демократическими обществами, гораздо очевиднее различий.

В этих новых обстоятельствах проблема доверия, с которой уже давно столкнулись американцы, продвигающие демократические ценности, лишь усугубляется. Как правило, она возникает из негативного восприятия американской внешней политики — и в первую очередь из-за сомнений в искренности США, встающих на защиту демократии. Почему, спрашивают скептики, Соединенные Штаты ежегодно тратили миллионы долларов на поддержку демократии в Иране, но не в Саудовской Аравии?

Теперь, когда к проблеме доверия добавились внутриполитические трудности, многие иностранные наблюдатели считают, что Соединенные Штаты должны оставить попытки помочь другим странам и сосредоточиться на наведении порядка у себя дома. Такая точка зрения близка и многим американцам.

Но это неверное решение. США по-прежнему способны внести важный вклад в продвижение демократии в мире. Страна не обязана быть политически безгрешной, чтобы помогать другим. Американская поддержка института демократии не должна прекращаться. Она должна измениться.

Уже есть позитивные сдвиги. Некоторые программы по продвижению демократии больше не предлагают иностранным коллегам американские модели, а подают опыт США как полезный сравнительный материал. К примеру, когда сотрудники Национального демократического института международных отношений (National Democratic Institute, NDI) взаимодействуют с парламентами других стран, они не ориентируются только на конгресс США. Напротив, NDI и некоторые их американские коллеги сотрудничают с зарубежными инструкторами и перенимают опыт других государств.

Такие шаги необходимы, но они влияют лишь на небольшую часть системы. Многие демократические организации США и сегодня действуют в соответствии с традиционным принципом «у вас есть проблемы, у нас есть решения». Американцы приезжают в другие страны и раздают на основе американского опыта советы, как «правильно с точки зрения демократии» действовать в той или иной ситуации; американцы принимают ключевые решения по финансированию и организации проектов; американцы занимают должности директоров местных филиалов компаний, даже если в стране достаточно квалифицированных кадров; а советы директоров более чем наполовину, а может быть, даже целиком состоят из американцев.

Нужно обновить сложившиеся практики. Но и этого недостаточно. США должны избавиться от взгляда на поддержку демократии в других странах как на помощь людей «отсюда» людям «там». Должно поменяться представление о самой поддержке, необходимо превратить ее в совместное предприятие, цель которого — ликвидация недостатков демократического режима и «здесь» и «там». Предприятие, подразумевающее возможность взаимного обучения и обмена знаниями.

Чтобы начать движение в этом направлении, американским организациям, занимающимся поддержкой демократии, следует найти способ применения своего опыта внутри США. Например, организации, которые обладают законотворческой экспертизой, могут начать работу над проектами внутриполитических реформ вместе с конгрессом и другими законодательными органами. Американские объединения, специализирующиеся на помощи другим странам в проведении честных выборов, теперь должны попытаться помочь американским государственным и местным чиновникам. Те, кто следит за прозрачностью финансирования избирательных кампаний за рубежом, должны заняться этим и в самих Соединенных Штатах.

В качестве стартовой площадки можно использовать Национальный фонд развития демократии (National Endowment for Democracy, NED). Это один из трех главных источников финансирования программы поддержки демократии, наряду с более крупными Агентством США по международному развитию (United States Agency for International Development, USAID) и Государственным департаментом. NED хорошо известен в мире. Кроме того, он является частной (пусть и получающей государственное финансирование) организацией, так что в его устав будет легче внести поправки, чем в устав государственной организации. Сферу деятельности NED можно расширить для включения в нее американской демократии. Необходимые средства для этого могут быть получены из частных источников или из федерального бюджета США.

Поиск возможности частичного переключения программ поддержки демократии, финансируемых USAID и Государственным департаментом, на проблемы Соединенных Штатов — более сложная задача и с юридической, и с технической точки зрения. Для этого придется начать (на самом деле — с сильным опозданием) широкое обсуждение самой идеи поддержки демократии. Она основывается на предположении, что существует четкая граница между развитыми и развивающимися странами, а также между устоявшимися и новыми демократиями. Однако за последние 10–15 лет эти границы были размыты, а базовая структура и методы организаций, которые создавались более полувека назад, когда мир был совершенно другим, оказались под вопросом.

Можно отложить решение до появления новой внутриполитической силы, которая сможет оживить заржавевший механизм иностранной поддержки и инициировать проведение глубоких структурных реформ, но, скорее всего, ожидание будет напрасным. Есть и другой путь. Вместо того чтобы запускать внутриполитические проекты самостоятельно, американским организациям поддержки демократии следует начать поиск общественных или частных спонсоров для установления связей с рабочими группами, уже занимающимися внутриполитическими реформами.

Важный шаг в этом направлении был сделан в 2008 году, когда Freedom House, некоммерческая организация, специализирующаяся на исследовании уровня политических и гражданских свобод, впервые включила пробный доклад по Америке в свой обычный отчет о положении дел «на том берегу». Другой пример — организация Human Rights Watch, которая пользуется исключительным доверием во всем мире в том числе потому, что пристально следит за соблюдением прав человека и в США.

Немецкие партийные фонды, такие как Фонд им. Фридриха Эберта или Фонд им. Конрада Аденауэра, входящие в число крупнейших демократических организаций Европы, проводят ряд программ для улучшения демократического процесса в Германии параллельно с проектами в развивающихся странах. Американские частные фонды с наибольшим охватом деятельности и известностью за рубежом — Фонд Билла и Мелинды Гейтс, фонд «Открытое общество», Фонд Форда — совмещают работу в других государствах с большим количеством внутриамериканских инициатив. В последние годы они начали объединять некоторые аспекты внутренней и международной повестки, уделяя внимание проблемам, которые являются общими для Соединенных Штатов и других стран. В качестве примеров можно назвать исследование «Открытого общества», посвященное свободе интернета, и проект Фонда Форда по борьбе с неравенством.

Появляются и возможности для продвижения нового представления о роли организаций, занимающихся поддержкой демократии. С 2015 по 2017 год Соединенные Штаты председательствуют в «Сообществе демократий» — созданной в 2000 году международной организации, целью которой является поддержка и развитие демократии во всем мире. Задача сотрудников Госдепартамента и Белого дома, вовлеченных в работу «Сообщества», — поиск новых идей и подходов, которыми Америка могла бы поделиться с остальными участниками организации. Как нельзя лучше этой задаче отвечает разработка плана, который бы объединил поддержку демократии в мире с обновлением политической системы США.

Не стоит рассчитывать, что вышеперечисленные предложения как по волшебству избавят нас от проблемы доверия к американским демократическим организациям. Но это не значит, что перемен не будет, — члены этих организаций смогут продемонстрировать иностранным коллегам, что они участвуют в масштабном проекте, направленном на решение глобальных проблем как в Соединенных Штатах, так и за рубежом. Такая позиция США могла бы стать убедительным аргументом для зарубежных политиков.

Самой же Америке добавление внутриполитического аспекта продемонстрирует, насколько неоднозначна идея политической помощи, которую оказывают США другим странам, и поможет понять, почему эту помощь не всегда принимают с восторгом. Представьте себе реакцию американских политиков на действия демократической группы, спонсируемой правительством США, которая попыталась бы разрешить патовую ситуацию в конгрессе, потребовала бы увеличить процент женщин на выборных должностях или реформировать избирательный процесс. Необходимость решать подобные задачи дома могла бы научить демократические организации более эффективно работать за рубежом. Если бы американский сенатор, к примеру, заявил, что в обязанности правительства не входит финансирование проектов по укреплению основ законотворчества, естественным образом возник бы вопрос: почему в таком случае правительство США финансирует их в других странах?

Устранение географического принципа оказания демократической поддержки откроет путь в Соединенные Штаты идеям, успешному опыту и талантам со всего мира. Если американские демократические организации уделят внимание внутренним проблемам страны, они смогут использовать свою базу зарубежных экспертов и активистов, с тем чтобы привлечь их к обсуждению и разработке текущих проектов реформ в США.

Поразительно, что в дискуссиях о недостатках американской демократии не встречаются аргументы, в которых США сравниваются с другими странами. Даже когда американцы все-таки выглядывают за пределы своего государства в поисках инновационных зарубежных практик, они редко смотрят дальше Канады и Европы, упуская таким образом ценный опыт остальных частей света. Конечно, чтобы преодолеть предубеждение американцев против политических советов из-за рубежа, расширения программы помощи демократии недостаточно. Но, по крайней мере, эти изменения подготовят в американском обществе почву для принятия подобной возможности.

Крутой поворот в программе поддержки демократии вызовет раздражение политиков и создаст множество технических сложностей. Изложенные в этой статье идеи — только начало, план действий в первом приближении. За многие годы структура программы практически не изменилась — и мы отучились искать альтернативные подходы к продвижению демократии. Что можно считать аргументом скорее в пользу экспериментов и инноваций, а не против них. С тех пор как были открыты американские программы поддержки демократии, мир существенно изменился, а сама идея переживает кризис как на внешне-, так и на внутриполитическом уровне. Если ей суждено выжить, то она должна будет идти в ногу со временем. Избавившись от устаревшего разделения на демократию «здесь» и демократию «там», она получит мощный стартовый импульс.