Вето России ставят под угрозу легитимность Совбеза ООН

США предупредили, что постоянное и безоговорочное использование Россией своего права вето в ООН поставит под удар многолетнюю легитимность Совета безопасности и может заставить США и страны-единомышленницы игнорировать его в качестве директивного органа.

Это предупреждение прозвучало в преддверии 70-летнего юбилея ООН и в тот момент, когда Совбез переживает кризис, вызванный его абсолютной неспособностью решить сирийский вопрос. Он так и не смог прийти к согласию по вопросу проведения согласованных действий с тем, чтобы попытаться остановить кровопролитие — даже после того, как было убито более 220 тысяч сирийцев, а более 11 миллионов жителей страны были вынуждены покинуть свои дома.

Россия использовала свое право вето четыре раза, чтобы заблокировать сирийские резолюции, которые, как ей кажется, нанесут вред ее союзнику — режиму Башара Асада (Bashar al-Assad). Кроме того, она препятствовала принятию рамочного решения по Украине, где она является стороной конфликта, аннексировав Крым и проведя скрытую военную кампанию в целях поддержки сепаратистов на востоке страны.

Постоянный представитель США в ООН Саманта Пауэр (Samantha Power) заявила, что США и другие страны для расследования кровавых преступлений все чаще обращаются в другие инстанции, и что подобная практика «выбора оптимального судебного форума», скорее всего, будет продолжена.

«Здесь все по Дарвину. Если отдельная организация оказывается неэффективной, тогда люди обращаются в другое место, — заявила Пауэр в своем интервью the Guardian. — И если такое случалось не только в отношении Сирии и Украины, и вы начинаете наблюдать паралич в отношении всего остального... Это, безусловно, ставит под угрозу статус Совета безопасности, его авторитет и его работоспособность как компетентного международного арбитра в вопросах безопасности. По этой причине все это, вне всякого сомнения, со временем будет поставлено под угрозу».

Пауэр стала одним из семи представителей в ООН, которые высказали свою точку зрения о сложном положении и о будущем Совета безопасности. Это произошло как раз в то время, когда он подвергается резкой критике со всех сторон из-за своей неспособности решить вопросы не только по Сирии и Украине, но и более масштабные и долгосрочные проблемы — такие как справедливость и актуальность его структуры в XXI веке, а также право вето пяти постоянных членов.

Постоянный представитель Великобритании при ООН Мэтью Райкрофт (Matthew Rycroft) сказал: «Сирия — это пятно на совести Совета безопасности. Я считаю это самым большим провалом за последние несколько лет, и это, несомненно, чревато последствиями в отношении авторитета Совбеза и, безусловно, Организации объединенных наций в целом».

За последнее десятилетие США использовали свое право вето трижды, чтобы защитить Израиль от резкой критики за его действия на палестинских территориях. Китай налагал вето шесть раз — и каждый раз совместно с Россией. Причем Россия за этот же период воспользовалась своим правом вето десять раз. С 1991 года, когда Россия заняла место в Совете безопасности, сменив Советский Союз, США пользовались свои правом вето чаще — 14 раз (почти всегда в целях защиты Израиля от порицания), при том, что Россия использовала право вето 13 раз, а Китай — 8 раз.

Человек, главной функцией которого является говорить при голосовании «нет» — постоянный представитель России Виталий Чуркин — действует, не особенно церемонясь. Он считает, что вето служит для защиты безупречной репутации Совета безопасности, не позволяя использовать этот орган как средство свержения правительств.

«Некоторые страны пытались вовлечь Совет безопасности в операции по смене режима в Сирии, и мы им говорили, что Совет безопасности не должен заниматься сменой режима, — заявил Чуркин. — В этом принципиальная разница, и Совет безопасности не виноват, что эта разница существует».

Франция предлагает пяти постоянным членам Совбеза (США, России, Франции, Великобритании и Китаю) на добровольной основе временно прекратить использовать свое право вето в тех ситуациях, когда осуществляется геноцид или совершаются другие массовые кровавые преступления.

«Наша инициатива основана на принципиальной внутренней убежденности, что право вето не является привилегией. Это наша ответственность», — заявил постпред Франции в ООН Франсуа Делатр (François Delattre).

Это предложение получило широкую поддержку Генеральной Ассамблеи ООН, однако Россия его решительно отвергает. По заявлению Чуркина, это создаст условия для манипуляций.

«Я могу легко представить себе ситуацию, в которой есть некоторые проблемы, и тогда люди начинают говорить, что это массовые зверства, и не должно быть никаких вето, и затем предлагать что-то безумное, что приведет к дальнейшему обострению ситуации, — заявил российский полпред. — Поэтому при таких обстоятельствах мы не считаем, что существует какая-либо необходимость менять право вето».

Существующая угроза авторитету Совета безопасности гораздо глубже и шире, чем вопрос о праве вето. Пять постоянных членов назначались сразу же после Второй мировой войны, из которой они вышли победителями. 70 лет спустя такая организационная форма менее представительна, чем раньше, и не соответствует размещению населения на планете и экономическому потенциалу. Новые развивающиеся и подающие надежды страны все более настойчиво заявляют о своем стремлении стать его членами.

«В вопросе эффективности я считаю, что Совет безопасности ООН в 2015 году менее эффективен, чем во время его создания в 1945 году, утверждает постоянный представитель Индии при ООН — Асоке Кумар Мукерджи (Asoke Kumar Mukerji). — Одной из причин его неэффективности является то, что он на самом деле не учитывает мнения стран тех регионов, в которых возникают конфликты, и в отношении которых Совбез предпринимает решения».

«В мире есть целые регионы, которые не представлены в качестве постоянных членов Совбеза», — говорит представитель Бразилии в ООН Антонио Патриота (Antonio Patriota).

Индия, Бразилия, Германия и Япония совместно настаивают на своем постоянном представительстве в Совбезе на протяжении более десяти лет. Они также высказываются в поддержку статуса постоянного члена для Африки, в которой ведущим и наиболее активным претендентом в настоящее время является Южная Африка.

«Нельзя считать справедливым то, что в Совете безопасности не представлен целый африканский континент. Если посмотреть на проходящие сейчас в Совбезе дискуссии, то 80%, 85%, 90% из них составляют дискуссии по Африке, — заявляет постоянный представитель Южной Африки в ООН Кингсли Мамаболо (Kingsley Mamabolo). — Как такое возможно, когда другие люди обсуждают без нашего участия то, что происходит на нашем континенте?»

Правда, препятствия для расширения состава преодолеть очень трудно. Франция и Великобритания проголосовали в поддержку появления в Совете новых постоянных членов. «Пора менять то, как в Совете Безопасности отражены реалии 2015 года», — считает британский представитель Райкрофт.

Однако другие постоянные челны Совбеза ведут себя более сдержанно и осторожно. По словам Саманты Пауэр, США готовы к умеренному расширению числа постоянных членов: «В конечном счете, легитимность Совета безопасности обеспечиваться еще и его эффективностью... Мы должны помнить, что любое реформирование совета должно также предусматривать и повышение результативности его работы».

Озабоченность США в связи с тем, что увеличение числа членов совета может сказаться на эффективности его работы, разделяет и Россия. Чуркин согласился, что расширение состава совета сделает его более представительным, но при этом добавил, что проработав в Совбезе девять с половиной лет, он не считает, что это сделает его более эффективным.

«Если там будет 25 или 27 членов, конечно же, будет гораздо труднее даже обсуждать вопросы и еще труднее принимать согласованные решения», — заявил российский постпред.

В Нью-Йорке в своем противодействии переменам Китай занял сдержанную позицию (китайская миссия в ООН не реагировала на просьбы дать интервью), однако в кулуарах он проявлял максимальную активность, отметая любые намеки на реформирование. В частности, многолетней стратегической целью Китая является не допустить постоянного членства в Совбезе Японии.

По словам дипломатов ООН, Пекин пытался воздействовать на африканские страны с тем, чтобы те требовали для себя право вето, когда Африка выдвинула коллективное требование о предоставлении двух постоянных мест в Совете, чем значительно понизил шансы на то, что это требование будет принято. А когда постоянный представитель Ямайки Кортни Раттрэй (Courtenay Rattray) с неожиданной активностью начал работать над проектом документа о проведении реформы, чтобы представить его на новой сессии Генеральной Ассамблеи, Китай направил в Кингстон высокопоставленных чиновников, чтобы выразить свое недовольство.

Самым удивительным в этом является то, что Китай почувствовал необходимость прибегнуть к такой силовой тактике. По уставу ООН единственный способ провести реформу при наличии права вето у пяти постоянных членов — это обеспечить в Генеральной Ассамблее большинство в количестве двух третей голосов. Однако сами страны, не являющиеся членами, настолько разобщены, что шансы добиться этого весьма невелики. Завистливые соседи и региональные противники стран-кандидатов объединились, чтобы заблокировать решение вопроса. Эта группировка была основана в 1995 году в качестве неофициального «Кофейного клуба», названного так потому, что итальянцы принимали у себя членов клуба и угощали их напитками. Но с тех пор группировка превратилась в лобби, состоящее из 13 стран и называющее себя «Единство ради согласия» (Uniting for Consensus).

Даже если эту группу удастся победить, и за план реформирования проголосует большинство численностью в две трети голосов, решение должно быть ратифицировано законодательными органами всех этих стран, а также в парламентах пяти стран, являющихся постоянными членами. Когда эта пятерка стран создавала Совбез, она построила крепость с высокими стенами.

«Грустно признавать, что в ближайшие 5-10 лет серьезные изменения в Совете безопасности вряд ли произойдут, и ООН будет вынуждена действовать наобум практически с тем же Совбезом, какой у нее есть сейчас», — считает эксперт по ООН из аналитического Европейского совета по международным отношениям Ричард Гоуэн (Richard Gowan).

Бывший постоянный представитель Индии, а сейчас вице-президент Международного института мира (International Peace Institute) Хардип Сингх Пури (Hardeep Singh Puri) говорит, что хотя отсутствие шансов на проведение реформы обескураживает, рискованное предприятие, затеянное реформаторами, которые выдвигают Генеральной Ассамблее конкретное предложение, зная при этом, что его могут и не принять, может вызвать поддержку с неожиданной стороны. «Если некоторые страны преодолеют нежелание брать на себя риск, чем грешат все они, я думаю, что решение будет принято довольно быстро», — заявил он.

При отсутствии перемен все единодушно сходятся во мнении (за явным исключением России и Китая), что Совет безопасности утратит свою легитимность — и довольно скоро — если по-прежнему будет бессильным в отношении катастрофы, происходящей в Сирии.