Уже неделю формула Штайнмайера остается топ-темой украинской политики, но вопросов о ее содержании и возможных последствиях меньше не стало. Особенно — после новостей последних суток, из которых можно сделать вывод, что Украина уже согласовала содержание формулы, но якобы, по утверждению России, не хочет подписывать письменное обязательство по ней.
Все эти новости вызывают вопрос: а не пытается ли Киев "переиграть" Кремль?
Не планируют ли у Зеленского дать согласие на применение формулы Штайнмайера, а затем отказаться от реального проведения выборов?
Впрочем, победить Кремль с такой логикой не удастся. Это — ошибочный расчет, потому что когда начнется политическое урегулирование, включить задний ход будет уже невозможно. Поэтому если Украина даст окончательное согласие на применение формулы, то должна продумать все возможные риски и последствия своего шага.
Некоторые из них в этой статье публично прозвучат впервые.
Формула с тремя неизвестными
О том, что скрывается под названием "формула Штайнмайера" и как она возникла в переговорах Украины и России, на страницах "Европейской правды" уже рассказали и бывший глава МИД Павел Климкин, и нынешний Вадим Пристайко, и экс-советник президента Порошенко Константин Елисеев.
Если коротко, то это — договоренность о том, как должен выполняться один и только один из пунктов Минских договоренностей: введение так называемого "особого статуса" ОРДЛО, то есть закона "Об особенностях местного самоуправления".
В "формуле" говорится о том, что этот закон вступает в силу в два этапа. Он должен заработать временно в день проведения местных выборов на территории ОРДЛО. И только в случае, если БДИПЧ ОБСЕ признает эти выборы честными и свободными, закон вступает в силу уже на постоянной основе.
Как долго будет продолжаться "временность", формула не предусматривает. Обычно ОБСЕ резервирует восемь недель со дня выборов на подготовку финального отчета с выводом о том, были ли выборы честными или наоборот.
Но это описание оставляет ряд вопросов.
Во-первых, что произойдет в случае нечестных выборов, которые прошли под дулами автоматов?
Из договоренности следует, что даже в этом случае в течение восьми недель Киев будет вынужден признавать "избранную" местную "власть" (ведь закон, хоть и временно, но действует!) и взаимодействовать с ней. А это, в свою очередь, подтолкнет миссию ОБСЕ закрыть глаза на нарушения и выдать положительное заключение — мол, пусть эта "власть" и сомнительная, но она готова к сотрудничеству с Киевом, и поэтому нужно двигаться к миру. Этот сценарий необходимо предусмотреть и блокировать.
Во-вторых, когда восстановится работа власти на ныне оккупированных территориях?
Закон о так называемом "особом статусе" регулирует работу органов местного самоуправления, но власть на Украине не ограничивается только мэрами и местными советами. Есть правительство, есть облгосадминистрация. Есть, наконец, полиция. Кто будет гарантировать безопасность во время выборов? На контролируемой правительством территории это делает украинская Национальная полиция. Кто будет делать это в "Л/ДНР"?
В-третьих, кто будет арбитром, способным дать ответ о честности выборов?
Конечно, для наблюдения за выборами на Донбассе должна быть сформирована новая миссия — у мониторов СММ ОБСЕ нет для этого ни мандата, ни знаний. Но опыт работы СММ позволяет оценить, насколько реальна работа наблюдателей на оккупированной части Донбасса в ее нынешнем виде. К тому же понадобится наблюдение не только за выборами, но и за боевиками (не запугивают ли они людей, отвели ли технику, сложили ли оружие и т.д.).
Сейчас СММ ОБСЕ не способна дать ответы на такие вопросы. Их передвижения по оккупированной территории абсолютно и полностью зависят от "доброй воли" боевиков. Разрешают куда-то ехать — наблюдатели едут. Не разрешают — верификация на этом завершается. Не говоря уже о том, что миссия работает только в светлое время суток и не передвигается по грунтовым дорогам! Ситуация в Станице Луганской очень красноречива в этом контексте. Внимание многих столиц приковано к попыткам демилитаризовать этот участок, но СММ ОБСЕ до сих пор не может в полной мере обследовать подконтрольный боевикам участок и бессильна заставить их разобрать фортификационные сооружения.
Как в этих условиях можно убедиться во всеобъемлющей демилитаризации? А без вывода войск готовиться к выборам — сродни самоубийству.
Конечно, можно оставить все как есть. Тогда россияне и боевики дадут СММ ОБСЕ доступ только к "образцово-показательным" территориям. Есть ли у кого-то сомнения, что на основании таких поездок миссия признает "выборы" на оккупированной территории состоявшимися, "пусть и с некоторыми нарушениями"?
Требования Украины к выборам на Донбассе
Несмотря на эти оговорки, стоит сразу отметить: сама по себе формула Штайнмайера — еще не "зрада". Если не пустить проведение выборов на самотек, если выдвинуть четкие условия и продумать детали, то выборы на Донбассе могут стать шагом к возвращению оккупированных территорий под контроль центральной власти.
В конце концов, и министр Пристайко, и президент Зеленский уже сделали заявления о важности компонента безопасности, об обязательном выводе российских войск как условии выборов, о том, что выборы должны проходить по украинским законам, при участии украинских партий, под контролем украинского ЦИК и т.п.
Критически важно, чтобы Киев настаивал на этих условиях уже сейчас, а не рассчитывал на "честные отчеты" ОБСЕ о якобы демилитаризации и "относительно свободных" выборах.
Основания для таких требований у Украины есть. И они проистекают из той же формулы Штайнмайера.
Мы уже упомянули о том, что эта формула не является заменителем "Минска" или его "расшифровкой"; она касается только одного конкретного пункта. А это значит, что одновременно необходимо договориться и о других деталях выборов. Хронология действий, верификация, средства контроля — все это должно быть в том же будущем документе.
К слову, в МИД уже анонсировали определенные условия с украинской стороны, так называемый "план Зеленского" — хотя пока неизвестно, включает ли он требования, предложенные в этом тексте.
Требование 1. Сначала — безопасность
И это не просто слова. Это — ключевая, самая важная для Украины позиция: безопасностный и политический трек должны быть объединены, с преобладанием первого.
К слову, по логике Франка-Вальтера Штайнмайера в 2016 году, когда он предложил свою "формулу", подход был обратным. Предлагалось, что устанавливается режим тишины, происходит разведение войск, а дальше — полный набор политических шагов со стороны Украины, вплоть до изменения Конституции. И именно поэтому это предложение "не взлетело" — ему явно не хватало вывода иностранных войск, то есть деоккупации и демилитаризации Донбасса. А еще — гарантий того, что Киев вернет контроль над границей.
Мы уже видим, что от прежних предложений Штайнмайера Киев отошел: официально объявлено, что изменений в Конституцию никто вносить не будет. Но так же надо изменить и договоренности в сфере безопасности.
Вывод войск должен состояться еще до начала подготовки к выборам!
Сначала — режим тишины. Устойчивый и без нарушений. Не неделя и не две, а по крайней мере месяц, при полном доступе СММ ОБСЕ к любым участкам оккупированных территорий. Затем — отвод тяжелого вооружения (хотя он вроде бы уже произошел), а также разведение войск вдоль всей линии разграничения. Затем — и это важно — вывод незаконных вооруженных формирований и иностранных войск с оккупированной части.
Без этого говорить о каких-либо выборах невозможно по определению.
И только после этого — начало подготовки к выборам: либо с предварительным возобновлением работы украинских органов власти на этих территориях, либо с введением международной миссии, которая выполнит их роль.
Требование 2: Выборы — это не только голосование
К счастью, в 2015 году украинская сторона уже частично создала для себя подушку безопасности, перечислив стандарты выборов, приняв закон о некоторых дополнениях к тому самому "особому статусу".
Там упомянуты и о наблюдателях (международных и украинских), и об условиях для безопасности их работы, и о выводе всех незаконных вооруженных формирований, участии всех желающих партий, свободе агитации, доступе к медиа, работе украинских медиа на территории ОРДЛО, праве голоса для переселенцев.
А поскольку рамочные требования для выборов уже определены, то формально никто не может требовать от Украины умышленно организовать выборы, которые по этим международно признанным стандартам не будут честными и свободными.
Усиливает ли это переговорную позицию Украины? Безусловно.
Будет ли Россия возражать против соблюдения всех этих условий? Несомненно.
Но мы должны настаивать на сохранении критических пунктов.
Кто будет руководить избирательным процессом? Это должен быть украинский ЦИК, а не "ЦИК" самопровозглашенных "республик". Для этого ЦИК должен восстановить реестр избирателей. Полиция должна гарантировать безопасность, а для этого она, то есть полиция, в принципе должна быть в ОРДЛО к тому времени. Украинские суды должны в том или ином виде работать уже во время избирательной кампании.
Украинские СМИ должны беспрепятственно работать, а политики — агитировать избирателей. Просто "разрешить" всем украинским партиям участвовать в этих выборах — это абсолютный ноль, если не гарантировать, что представителям этих партий физически ничего на этой территории не угрожает. А это опять возвращает нас к демилитаризации и разоружению.
Требование 3. Амнистия и ее применение
Реализация этого требования пока выглядит довольно сложно, но она остается важной.
Амнистия тех, кто принимал участие в событиях на Донбассе, предусмотрена "Минском", но Киев не раз говорил: те, кто совершил тяжкие преступления, кто пытал наших военных и пленных, не могут под нее подпадать. Вообще вынести за скобки и "забыть" об этой проблеме будет явной ошибкой.
В этом случае мы через некоторое время после выборов можем выяснить, что среди новоизбранных представителей местной власти есть военные преступники, которые уже получили общественное признание как партнеры официального Киева!
Завершить амнистию за одну ночь, конечно, не получится: следственные действия и судебные процессы могут длиться годами. Но Украина может настаивать на том, чтобы одновременно с началом подготовки к выборам произошло и начало соответствующих расследований.
В этом процессе необходимо разделить люстрацию (те, кто работал на определенных должностях в определенных органах псевдореспублик, в карательных подразделениях и т.п., по умолчанию не должны претендовать на должности в местной власти) и, собственно, процесс амнистии. И если с первым блоком ограничения могут быть определены на уровне закона, то с амнистией так не выйдет.
Амнистия — вещь индивидуальная. Должны быть следствие и суд (пусть даже формальный, по соглашению сторон), который определит степень вины конкретного человека.
А значит, еще до выборов должен произойти запуск работы правоохранительных органов (даже в какой-то переходной форме, до полноценного восстановления украинской полиции), которые дадут старт процессу расследований преступлений после 2014 года.
"Красные линии" в общественном мнении
Одна из самых больших претензий к новой власти в вопросе переговоров с Россией — нехватка публично очерченных красных линий, то есть договоренностей, на которые Украина никогда не согласится.
Однако некоторые неофициальные "красные линии" уже есть — их обозначило общественное мнение.
Украинцы исключают проведение выборов на условиях боевиков; полную амнистию; узаконивание "народной милиции" и т.д. Такие настроения характерны как по Украине в целом, так и на Востоке, как для электората "Слуги народа", так и даже для электората ОПЗЖ.
И это тоже аргумент для наших западных партнеров по "Нормандии": вы же не хотите получить политическую дестабилизацию в Киеве?
Таким образом, даже формула Штайнмайера может приобрести совершенно иной смысл, если сосредотачиваться не на проведении выборов как таковом, а на детализации всех условий их проведения. Безусловный приоритет — завершению шагов по обеспечению безопасности до имплементации политической части.
И не стоит даже намекать на то, что выборы на Донбассе могут произойти "уже завтра" или через несколько месяцев. Ни демилитаризация региона, ни подготовка к честным выборам, ни возобновление работы украинских органов власти на Донбассе априори не могут произойти за полгода, как предлагал украинский министр иностранных дел.
Осуществить реинтеграцию Донбасса за полгода просто невозможно. За это время можно разве что легализовать статус-кво — но не на украинских условиях и с непредсказуемыми последствиями для государства.
Мария Золкина, аналитик фонда "Демократические инициативы имени Илька Кучерива"
Сергей Сидоренко, редактор "Европейской правды"