Когда каждый день от Covid-19 умирают тысячи американцев, катастрофические масштабы провала правительства США становятся все более очевидными. Как и в случае штурма Перл-Харбора и терактов 11 сентября, Соединенные Штаты остались практически без защиты. Результаты просто ошеломляют: менее чем за три месяца Соединенные Штаты понесли столько же смертей от Covid-19, сколько за 18 лет боевых действий во Вьетнаме. Каждые два дня Соединенные Штаты теряют примерно столько же людей, сколько и во время терактов 11 сентября. Реалистичные оценки показывают, что число смертей в результате пандемии намного превысит число смертей в США в ходе войн в Корее и Вьетнаме вместе взятых.
Федеральное правительство не справилось со своей основной конституционной обязанностью: «обеспечить общую оборону». Несмотря на то, что администрация президента тщательно планировала действия при любых сценариях развития ситуации, когда пандемия, наконец, разразилась, власти на всех уровнях оказались плохо организованы и плохо подготовлены. Из-за отсутствия четко определенных ролей на международном и федеральном уровнях, а также на уровнях штатов и муниципалитетов, чиновники импровизировали в поисках стратегии, слишком часто конфликтуя друг с другом.
Неспособность сдержать пандемию, а затем провести повсеместное тестирование, оставили нацию в глубоком неведении о стадиях развития вируса. Губернаторы всех штатов были вынуждены приказать американцам оставаться дома, что эффективно приводит экономику США в состояние самонаведенной комы без реальной перспективы восстановления в ближайшем будущем. Таким образом Соединенные Штаты одновременно сталкиваются с самой серьезной угрозой для здоровья населения после пандемии гриппа 1918 года и самым глубоким экономическим спадом со времен Великой депрессии. Между тем самое богатое и влиятельное общество в истории человечества стало свидетелем того, что их медицинские работники выносят мусорные мешки вместо того, чтобы выполнять свои рабочие обязанности, потому что у них закончились основные недорогие средства защиты, а семьи вынуждены говорить по мобильным телефонам и перед компьютерными экранами самые одинокие «до свидания».
Американцы имеют право узнать, что пошло не так и как избежать еще одной такой катастрофы. История показывает, что наилучшим способом достижения такого понимания было бы создание независимой комиссии для изучения распространения пандемии и официальных ответных мер в Соединенных штатах и других странах, а затем рекомендовать меры для правительств, частного сектора и отдельных лиц в Соединенных Штатах и других странах, чтобы избежать катастрофы в следующий раз, когда произойдет вспышка.
Уроки комиссии 9/11
Пожалуй, самым успешным расследованием неудачи правительства в Соединенных Штатах была работа Национальной комиссии по террористическим нападениям на Соединенные Штаты, известной как Комиссия 9/11. В качестве старшего юрисконсульта этой комиссии мне было поручено возглавить группу, которая восстановила хронологию событий 11 сентября и оценила адекватность реагирования и готовность страны к чрезвычайным ситуациям.
Комиссия 9/11 была организована так, что была двухпартийной с пятью комиссарами от демократов и пятью от республиканцев. Благодаря твердому руководству со стороны сопредседателей Томаса Кина (Thomas Kean) и Ли Гамильтона (Lee Hamilton) отчет комиссии был беспристрастным, в нем без оценочных суждений, ясно и аргументировано излагались основные факты, также предоставлялись рекомендации, основанные по большей части на фактических данных. Во время своей работы комиссия старалась не вмешиваться в продолжающуюся борьбу правительства с транснациональным терроризмом. Отчет был написан доступным для чтения и восприятия широкой публикой языком. Его выводы были результатом консенсуса, и члены комиссии единогласно приняли окончательный отчет.
Для успеха комиссии по Covid-19 эти качества были бы необходимы, но не достаточны. Нынешняя ситуация существенно отличается от кризиса 11 сентября. Комиссия 9/11 имела относительную роскошь созыва после окончания чрезвычайной ситуации. Кризис Covid-19, напротив, уносит тысячи жизней каждый день и может продолжаться месяцами, если не годами. США и весь мир не могут позволить себе ждать, когда число погибших уменьшится, или бремя тех, кто работает на передовых, станет легче, прежде чем привлекать экспертов для более глубокого анализа.
Комиссия 9/11 была также продуктом времени, когда двухпартийность, хотя ее было трудно достичь, все еще оставалась возможной. В 2002 — 2004 годах, в период, когда комиссия была создана и осуществляла свою работу, Конгресс был поляризован, но был способен действовать как единый орган в интересах общества. Мало кто верит, что сегодняшний Конгресс способен на такую решимость или что президент США Дональд Трамп добровольно допустит официальную проверку своей администрации.
В конечном итоге необходимо будет полностью сформировать комиссию по расследованию с надежным финансированием и правом принуждать к даче показаний и сбору доказательств; недавно в Сенате США был внесен законопроект, с помощью которого можно было бы предпринять что-то в этом роде — долгожданный первый шаг.
Но никто не должен терпеливо дожидаться. До принятия Конгрессом соответствующих мер академические учреждения и частный сектор должны взять на себя инициативу по созданию независимой комиссии для изучения недостатков ответных мер на национальном и глобальном уровнях, текущего состояния инфраструктуры и оборудования, необходимых для реагирования на эту и будущие пандемии; и главный вопрос в том, как перезапустить экономику, не подвергая опасности здоровье населения. Комиссия должна быть создана на основе партнерства между авторитетными, научно-исследовательскими институтами, финансируемыми частными благотворителями и крупными фондами. В ней должны участвовать ведущие ученые и специалисты, имеющие опыт в таких областях, как передача природно-очаговых инфекций, правовая структура реагирования на чрезвычайные ситуации, а также разработка протоколов тестирования, карантина и отслеживания контактов. В отличие от предыдущих комиссий, комиссия Covid-19 должна быть транснациональной по составу, отражая игнорирование болезнью политических границ. Включение учреждений и экспертов со всего мира позволит эффективно вычленять самое главное и распространять передовые практики.
Глобальное исследование
Прецедент для такого, по сути, частного предприятия есть. После зашедших в тупик президентских выборов в США в 2000 году была создана Национальная комиссия по федеральной избирательной реформе, которая финансировалась рядом крупных фондов. Сопредседателями комиссии были бывшие президенты Джеральд Форд и Джимми Картер, а Миллер-центр Университета Вирджинии был ее институтом-координатором. Двухпартийная комиссия привлекла авторитетных экспертов к разработке и продвижению значительных федеральных избирательных реформ.
Другая группа специалистов сосредоточится на мерах реагирования в США, на изучении того, как вирус проник в страну, на изучении адекватности предварительного планирования пандемий (в том числе в администрациях Джорджа Буша и Обамы), задержки в тестировании и наблюдении за заболеваниями. Группы также рассмотрят вопрос о пригодности централизации, бюрократических моделей экстренного реагирования на угрозы, которые не соответствуют политическим границам; вопрос соответствия производственной базы в США задаче производства медикаментов, тестов и средств индивидуальной защиты в случае существующей угрозы здоровью населения; вопрос готовности американских больниц к перегрузкам. И самое важное, чтобы группы, фокусирующиеся на ситуации в США, нашли ответ на вопрос: как ослабить ограничения на социальную и экономическую деятельность, которые штаты ввели за последние два месяца, не подвергая опасности здоровье населения.
Главной целью работы специалистов не обязательно должно быть составление всеобъемлющего отчета, подобного тому, что был выпущен Комиссией 9/11; скорее, руководящие указания групп по каждой отдельной теме должны быть опубликованы сразу же, как будут готовы. В идеале их выводы должны, насколько возможно, дать перспективу, быть ориентированы на будущее, но при этом не искать виноватых и не тыкать ни на кого пальцем; они должны быть беспристрастными как по тону, так и по существу.
Существование комиссии вне правительства, конечно, ограничит ее потенциальный охват; ей не хватит полномочий на вызов в суд, как это делала Комиссия 9/11, когда считала это необходимым для восстановления важных деталей реагирования на чрезвычайные ситуации. Но это отделение от правительства позволило бы частной комиссии Covid-19 организовываться и действовать в режиме реального времени и вполне могло бы повысить доверие к ней как к беспристрастному предприятию со стороны общественности. И хотя её запросы могут быть заблокированы из-за отсутствия полномочий для вызова в суд, но её работа обнажит пробелы в знаниях, которые позволят создать публичное обоснование для создания, в случае необходимости, полностью сформированного следственного органа с законными полномочиями на принуждение к даче показаний и получение официальных документов.
Пожар в следующий раз
Когда случается катастрофа, всегда есть соблазн считать ее единичным явлением и предостерегать от чрезмерного извлечения уроков из него. С этой точки зрения, шаги, предпринятые Соединенными Штатами для борьбы с терроризмом после терактов 11 сентября и предотвращения катастрофического ущерба от крупных ураганов после урагана «Катрина», оказались малоценными, когда возникла глобальная пандемия.
Действительно, все кризисы приводят к различным последствиям. Однако вопросы готовности и реагирования от кризиса к кризису могут иметь удивительно сходные характеристики. Нынешняя нехватка мощностей для тестирования в Соединенных Штатах и истощенные запасы медицинского оборудования и средств личной защиты в стране напоминают уменьшение возможностей противовоздушной обороны США в годы, предшествовавшие 11 сентября. Отправка Государственным департаментом аппаратов для искусственной вентиляции за границу, когда Центры по контролю и профилактике заболеваний срочно требовали их использования внутри страны, является примером опасной бюрократической разобщенности, сродни неспособности Государственного департамента до терактов 11 сентября консультировать Федеральное авиационное управление по поводу того, что некоторые люди должны быть в списке «не допущенных к полетам». Душераздирающие истории о переполненных отделениях интенсивной терапии в больницах Нью-Йорка напоминают истории о пациентах, которых бросили умирать после Катрины. И хотя значение перестановки стульев за бюрократическим столом легко переоценить, но роспуск администрацией Трампа в 2018 году отдела Совета национальной безопасности, занимающегося координацией мер при борьбе с пандемией, может отражать изменение приоритетов, мало чем отличающееся от того, что привело администрацию Буша к понижению в должности координатора по борьбе с терроризмом Совета национальной безопасности до 11 сентября.
Негосударственная комиссия Covid-19, которая выполнит свою миссию оперативно и объективно, смогла бы изучить подобные недостатки и предложить рекомендации по их устранению в будущем. Она не будет ограничиваться сиюминутным шумом и предложит лучшие пути взаимодействия на различных уровнях управления. Она будет способствовать формированию обоснованного представления о важнейших решениях, таких как ослабление режима самоизоляции и перезапуск экономики. Короче говоря, она предложит дорожную карту, которая поможет правительству США выполнять его основные обязанности в соответствии с американской Конституцией: восстановление «национального покоя» и обеспечение общей защиты, которых так трагически не хватает в этот период серьезной опасности.
Джон Дж. Фармер-младший (John J. Farmer, Jr.)- директор Института политики Иглтона при Университете Рутгерса, автор книги «Основная правда: неописуемая история об Америке во время терактов 11 сентября» (The Ground Truth: The Untold Story of America Under Attack on 9/11.) Занимал должность старшего юрисконсульта в Национальной комиссии по борьбе с террористическими нападениями на Соединенные Штаты, известной как Комиссия 9/11.