Джон Болтон — бывший советник президента США Дональда Трампа по национальной безопасности.
С.146
Глава 6
Пресекая действия России
Выход из ДРСМД
Я хотел, чтобы США вышли из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, с тех пор как начал работать в администрации Джорджа Буша. Это казалось невыполнимой задачей, но ситуация мне знакома. Я знал, что надо делать, потому что помогал Бушу выйти из опасного и устаревшего Договора по ПРО от 1972 года, который мешал США создать эффективную национальную систему противоракетной обороны. Учиться было некогда. А поскольку одним из осязаемых результатов Хельсинки должно было стать расширение сотрудничества между советами национальной безопасности США и России, все инструменты были под рукой. Я предложил Николаю Патрушеву встретиться в Женеве, и он согласился провести встречу 23 августа.
Россия несколько лет нарушала ДРСМД, а Америка выполняла его условия и наблюдала за российскими нарушениями. Этим договором запрещались ракеты и пусковые установки с дальностью от 500 до 5 500 километров. Данное соглашение, подписанное Рейганом и Горбачевым от имени США и СССР, имело целью не допустить ядерную войну в Европе. Но со временем ДРСМД утратил свою законную силу из-за многочисленных нарушений России, из-за изменений стратегических реалий в мире и из-за технического прогресса. Еще до прихода Трампа в Белый дом Россия в нарушение договора начала размещать ракеты средней дальности в Калининградской области, что на Балтийском море, и это создало существенную угрозу европейским членам НАТО. Более того, серьезные долговременные последствия имело то, что условиями этого договора не были связаны другие страны (за теоретическим исключением бывших советских республик). При этом они создавали серьезную угрозу США и их союзникам. У Китая, например, самое большое количество уже развернутых ракет той дальности, которая запрещена условиями ДРСМД, и их число постоянно увеличивается, создавая опасность для таких американских союзников, как Япония и Южная Корея, а также для Индии и самой России, в чем заключается тонкая ирония. Иранские баллистические ракеты средней дальности создали угрозу Европе, а их количество постоянно увеличивалось. То же самое можно сказать о ракетах Северной Кореи, Пакистана, Индии и других ядерных держав. Наконец, ДРСМД устарел в техническом отношении. Он запрещает ракеты наземного базирования указанной дальности, однако разрешает ракеты корабельного и воздушного пуска, которые при запуске с моря или из космоса могут поражать цели точно так же, как и ракеты наземного пуска.
Вывод из этой ситуации заключался в следующем. Договор РСМД связывал обязательствами только две страны, причем одна из них занималась обманом. Только одно государство в мире было лишено возможность разрабатывать ракеты средней дальности: Соединенные Штаты Америки. Сегодня этот договор не имеет смысла, в отличие от середины 1980-х годов, когда его заключали. Времена меняются, как любят говорить либералы.
Я встретился с Патрушевым в женевском представительстве США в ООН. Перед встречей сотрудники СНБ активно консультировались с представителями американского правительства по вопросам повестки, а мы с Помпео несколько раз обсуждали тему контроля вооружений. Он согласился с моим подходом к Патрушеву. В типичной манере холодной войны мы начали переговоры с контроля вооружений и нераспространения, в частности, с Ирана и Северной Кореи. На нашей встрече в Москве русские следовали тактике Путина, сосредоточившись на «стратегической стабильности». Это была их основополагающая фраза для критики нашего выхода из Договора по ПРО. Они утверждали (чего не делали в 2001 году, когда мы вышли из договора), что ПРО изначально порождает стратегическую нестабильность. Они явно хотели более детальных переговоров по этому вопросу между двумя советами безопасности. Я быстро избавил их от иллюзий и снова объяснил, что мы вышли из Договора по ПРО с той целью, чтобы ликвидировать угрозы территории США со стороны новых ядерных государств и случайных пусков из России и Китая. Патрушев сказал, что наш успех в переговорном процессе будет определяться уровнем доверия друг к другу. Потом он указал на ДРСМД и заявил о наличии «противоречивых» утверждений о его соблюдении. Это была чистой воды пропаганда. Россия нарушала ДРСМД более 10 лет, и администрация Обамы неоднократно указывала на это, хотя и безрезультатно. Как случалось со всеми американскими договорами, Министерство обороны и Госдепартамент переполнены юристами, и мы не можем нарушить договор, даже если захотим.
Как обычно, русские составили длинный перечень мнимых американских нарушений, решив обсудить их в мельчайших подробностях. У нас был еще более длинный перечень реальных российских нарушений, на которые я совершенно не хотел тратить время. Мы обсудили теоретическую возможность «универсализации» ДРСМД посредством подключения к нему Китая, Ирана и других стран. Но было бессмысленно фантазировать о том, что они добровольно ликвидируют большое количество оружия из своих ракетных арсеналов, дабы выполнить условия соглашения. Я хотел четко указать на то, что выход США из ДРСМД вполне реален, хотя официальной позиции у США в то время не было, и это наверняка вызывало у русских изумление.
Я также сказал, что мы вряд ли согласимся на пять лет продлить заключенный Обамой договор СНВ-3, на который молились Москва и большинство американских либералов. Было много причин воздержаться от импульсивного продления договора. Среди прочего, возникла необходимость впервые пригласить Китай на переговоры по стратегическим вооружениям. Я видел, что такая точка зрения стала для русских неожиданностью. Нам также надо было включить в договор оперативно-тактическое ядерное оружие (СНВ-3 его не включал) и новые образцы техники, которые активно создавали Россия и Китай (скажем, гиперзвуковые планирующие боевые блоки), и которые находились лишь на начальном этапе разработки в 2010 году, когда был заключен СНВ-3. Я постарался это подробно объяснить. И наконец, нам надо было вернуться к более простой концептуальной модели Московского договора от 2002 года (который готовил ваш покорный слуга). Обсудить надо было очень многое, и это было хорошее начало. После Женевы я отправился в Киев, чтобы принять участие в праздновании Дня независимости Украины, а также посовещаться с президентом Петром Порошенко, его премьер-министром и другими руководителями. Я проинформировал их о переговорах на тему ДРСМД, потому что они непосредственно влияли на их оборонное планирование. Кто знал, что через год Украина займет такое важное место в американской политике?
По возвращении в Вашингтон я несколько месяцев посвятил важному шагу по выходу из ДРСМД. Чтобы не было утечек информации, которые неизменно возбуждают прессу и внешнеполитический истэблишмент, я посчитал необходимым действовать тихо, незаметно, но оперативно, не проводя нескончаемые заседания с аппаратчиками, которые прожили с ДРСМД всю свою профессиональную жизнь на государственной службе, и которым его кончина была невыносима. Я считал, что Трамп будет на нашей стороне, хотя не был уверен, что он правильно понимает ДРСМД и знает, что им регулируется не ядерное оружие как таковое, а только средства его доставки. Я хотел запустить процесс выхода США из договора (это подало бы важный сигнал Китаю и другим странам) или даже взаимный выход до следующей встречи с Патрушевым в Москве, назначенной на конец октября. Опыт подсказывал мне, что если не установить жесткие сроки, принуждающие к активным действиям, то бюрократы будут противиться переменам с невероятным упорством и успехом.
Нам также надо было подготовить к кончине ДРСМД наших союзников по НАТО. Многие политические лидеры в Европе считали, что уже наступил «конец истории» после которого уже ничто внешнее не должно приводить в беспорядок их умиротворенный и довольный континент. То была чудесная мысль, но скажите об этом России и Китаю, а уж тем более всем добрым друзьям Европы в Иране. <…>
17 октября, за неделю до встречи с Патрушевым в Москве, я проинформировал Трампа о состоянии дел, о той межведомственной работе, которую мы провели, о наших предварительных дипломатических дискуссиях с членами НАТО и другими странами, а также о нашем вероятном графике выхода из ДРСМД, который планировалось начать 4 декабря с заявления Помпео о том, что Россия должна соблюдать условия договора, так как в противном случае выход США из него неизбежен. Трамп ответил: «А зачем так долго ждать? Почему мы не можем просто взять и выйти?» Я сказал, что сам я определенно готов к этому. Я объяснил, что когда мы объявим о своем намерении выйти из договора, русские скорее всего сделают то же самое, обвинив нас в нарушении ДРСМД, что не соответствует действительности, но впутает нас в серию взаимных обвинений между Москвой и Вашингтоном. Вместо этого я спросил: а почему бы не предложить Патрушеву выйти из договора вместе? Такой подход освободит нас от больших проблем и недовольств, и даст нам возможность объявить о соглашении с Россией по важному вопросу. Но Трамп сказал: «Я не хочу этого делать. Я просто хочу выйти». Я думал, что обоюдный выход из договора будет предпочтительнее для Трампа, но раз он не согласен, так тому и быть. Мне было абсолютно безразлично, что сделает Москва.
В субботу я вылетел с авиабазы Эндрюс. Двадцать минут полет проходил без каких-либо событий, пока мы вдруг не увидели, что Трамп, отвечая на вопрос репортера на предвыборном митинге в Неваде, заявил, что мы выходим из ДРСМД. Моя первая мысль была: «Ну что ж, вопрос решен». Не о таких сроках мы договаривались с Мэттисом и Помпео, но очевидно, Трамп решил, что лучше сделать это сейчас. (Конечно, у договора есть период ожидания в шесть месяцев.) <…> Я сказал, что нам надо объявить о немедленной приостановке своих обязательств по договору, так как это позволило бы нам вступить в гонку и догнать Россию, Китай и другие страны, имеющие ракеты такого класса. К сожалению, заявление так и не прозвучало, и я даже не понимаю, почему. Но скорее всего, Мэттис и Помпео не хотели повторять то, что Трамп уже заявил публично.
После дозаправки в Ирландии мы полетели в Москву, и в воскресенье утром по европейскому времени я позвонил Столтенбергу. Он к тому времени уже узнал о заявлении Трампа. Я объяснил произошедшее и сказал, что теперь мы просто ускорим консультации с союзниками и другими странами, так как совершенно очевидно не можем отступиться от того, о чем Трамп заявил открыто. Столтенберг был обеспокоен тем, что резолюция НАТО по поводу выхода из договора на сегодня не будет единогласной, а ему нужно было время, чтобы добиться от членов альянса единогласия. Нас это устраивало, так как мы и не рассчитывали на столь быструю резолюцию НАТО. Столтенберг не запаниковал, в отличие от некоторых европейцев, но он заметно нервничал. Я сказал, что свяжусь с ним после встречи с русскими.
В московском аэропорту меня встретил Хантсман. Он сказал, что русские ведут агитацию, играя на страхах европейцев, опасающихся, что мы их бросим, оставим без защиты. Такая же ситуация складывалась в Европе во время выхода США из Договора по ПРО. Эти страхи не соответствовали действительности ни тогда, ни сейчас. Кто-то должен был сказать: «Европейцы, не нарушать строй!» В любом случае, я по-прежнему не знал, почему Трамп сделал это заявление в Неваде, и почему до сих пор не прозвучали разъяснения. <…>
Моя встреча с Патрушевым состоялась на следующий день по адресу Олсуфьевский переулок, дом 1А. Он радостно объяснил, что это бывший штаб группы ФСБ «Альфа» или спецназа, сформированной КГБ в 1974 году. Группа «Альфа» была создана для борьбы с терроризмом. Как мне кажется, эта информация должна была напомнить нам, что раньше Патрушев возглавлял ФСБ. Мы снова начали разговор с контроля вооружений, поскольку русские торжественно известили нас, что в официальной российской доктрине нет планов применения военной силы в наступательных целях, и что оборонительная мощь является ключом к стратегической стабильности. Патрушев объяснил, почему наш выход из ДРСМД противоречит их пожеланиям, отметив, что некоторые наши услужливые союзники в Европе критикуют американское решение о выходе. Я в ответ изложил причины, по которым нам кажется, что Россия нарушает договор, и почему из-за арсеналов Китая, Ирана и других стран его универсализация невозможна. Лучше всех российскую реакцию подытожил бывший министр иностранных дел Игорь Иванов, который сказал: «Хотите уходить, уходите, но Россия останется». Меня это вполне устраивало.
Потом нам прочитали лекцию о мнимых американских нарушениях СНВ-3. Я второй раз объяснил Патрушеву и его делегации, что мы вряд ли просто так продлим этот договор из-за дебатов о ратификации, на которых многие республиканцы высказали возражения по поводу того, что различные ключевые вопросы, такие как оперативно-тактическое ядерное оружие, там вообще не учтены. Я опять стал настаивать на формате Московского договора от 2002 года, который был проще, яснее, и хорошо работал. Патрушев не стал отказываться от этой идеи. Но он подчеркнул, что договор от 2002 года сложнее, чем кажется, поскольку в его основе лежат положения о проверках из СНВ-2. Это было не совсем так, но я не стал тратить время на обсуждение этого вопроса. Меня поразило то, что видя, как исчезает ДРСМД, русские все равно были готовы рассматривать модель 2002 года. Это вселяло определенные надежды. <…>
Но в понедельник Трамп сделал еще одно заявление: «Я прекращаю действие соглашения. Россия его нарушила. Я его прекращаю…» Отвечая на вопрос, не угроза ли это Путину, он сказал: «Это угроза кому хотите. Китаю, России, любому, кто захочет поиграть в эту игру. Со мной такие игры не пройдут». Ну что еще можно было сказать? В то время я этого не осознавал, но потом начал задаваться вопросом: а может, это попытка создать наследие, показать, что он боролся до конца, спасая ДРСМД? Все это дело было пустой тратой времени и энергии, не говоря уже о том, что мы запутали и иностранных друзей, и врагов. Чуть позже я поговорил с Помпео, и он сказал, что Мэттис не стремится ни к каким изменениям в политике. Я чувствовал, что очень далеко, и был недоволен. Но я был полон решимости продолжать работу, чтобы свести к минимуму запас времени у противников нашего выхода из договора и не дать им разрушить то, о чем Трамп уже дважды сказал публично. В четыре часа московского времени я позвонил Трампу, и он подтвердил, что не понимает, из-за чего вся эта суматоха, и почему Мэттис считает это таким важным. Я сообщил Трампу, что сказал русским о его четком и недвусмысленном заявлении о нашем выходе. Трамп ответил: «Мне нравится, как мы это делаем». Больше мне ничего не было нужно.
На следующий день я встретился с министром обороны Сергеем Шойгу. Что касается ДРСМД, то он был обеспокоен меньше, чем Мэттис. Он сказал (через переводчика), что Трамп подал недвусмысленный сигнал, и что русские услышали его четко. Далее министр заявил, что в нынешних обстоятельствах любой разумный человек видит, что ситуация вокруг ДРСМД складывается нереалистичная из-за Китая и изменений в технологиях, произошедших после 1987 года. Шойгу был за то, чтобы переписать договор, подключив к нему другие страны, поскольку он считает, что односторонний выход из него выгоден только нашим общим врагам. Потом он повторил эту мысль. Я подумал, что это скрытый намек на Китай. Шойгу добавил, что договор подписан уже давно, и проблема сейчас заключается в том, что этими технологиями обладают страны, которые не должны их иметь. Помню, как в заключение он согласился, что договор уже неэффективен. Это было самое здравое и разумное заявление, которое я услышал в России по данному вопросу.
Потом состоялась моя встреча с Путиным — в том же самом богато украшенном зале, за тем же самым столом. Путин в присутствии прессы подчеркнул, что он недоволен выходом США из ДРСМД. Он отметил, что на гербе США орел сжимает в когтях оливковые ветви (правда, Путин не сказал, что еще он сжимает стрелы), и спросил, не съел ли орел все оливки. Я ответил, что с собой никаких новых оливок не привез. Такие вот шутки в советской манере.
Когда представители прессы ушли, Путин сказал, что ему доложили о моих встречах, и что он очень высоко ценит наши контакты, а видеть меня ему всегда приятно. Мы подробно обсудили наши позиции по ДРСМД, но Путина больше всего интересовало, что будет дальше. То есть, намерены ли мы размещать ракеты в Европе? Отметив, что условиями этого договора связаны только Россия и Америка, я напомнил, как Путин на прошлой встрече заявил, что Россия понимает стратегические последствия этого факта, а именно, что Китай обладает крупным и постоянно увеличивающимся арсеналом баллистических ракет и гиперзвукового оружия. Путин признал проблему со стороны Китая, однако отметил, что не говорил о желании выйти из ДРСМД, согласившись с моим доводом о том, что условиями договора связаны только Россия и Америка. На сегодня, продолжил он, выход не самый важный момент. Важнее планы Вашингтона на будущее. Я сказал ему (и повторил эту мысль на пресс-конференции после переговоров), что США пока не приняли окончательное решение о будущем развертывании ракет. Очевидно, Путина больше всего беспокоило то, что мы можем развернуть в Европе, и в конце той недели он нашел способ напугать европейцев, намекнув, что мы возвращаемся к конфронтации середины 1980-х годов, возникшей из-за развертывания американских ракет «Першинг-2». Путин сказал об этом публично и пригрозил нацелить свое оружие на все те страны, которые примут у себя американские ракеты, запрещенные ДРСМД. Но Россия уже сделала это в Калининградской области, и это была главная причина, почему мы решили выйти из договора.
Путин вспомнил, что мы оба юристы и сказал: «Мы можем говорить так до рассвета». Потом мы обменялись шутками про юристов.
Мы проанализировали наши позиции по СНВ-3, и я снова подчеркнул преимущества возврата к формату Московского договора. Зачем вести трудные переговоры, меняя условия СНВ-3 и добавляя туда, например, сокращения или ограничения оперативно-тактического ядерного оружия, что очень важно для США с учетом крупного российского арсенала? Отвечая на вопросы Путина, я сказал, что мы не намерены выходить из СНВ-3, но не можем допустить его простого продления на пять лет, как об этом просит Россия (а также почти все демократы в сенате). К счастью, мы избежали долгой дискуссии о том, кто нарушает ДРСМД и СНВ-3, а кто нет.
Говоря о Сирии, Путин подчеркнул, что русским не нужно иранское присутствие, и что нам обоим надо побудить Тегеран к уходу. Он отметил, что обсуждал эту тему с Нетаньяху. Я сказал, что выйдя из иранской ядерной сделки, США вновь ввели санкции против Ирана в расчете на то, что они окажутся для него очень болезненными. Я подчеркнул, что они не могут быть предметом для торга, дабы вынудить Иран уйти из Сирии. Путин сказал, что понимает нашу логику и признает наше мнение о том, что иранский народ устал от правящего режима. Однако он предупредил, что если мы объявим ему экономическую войну, оказываемая режиму поддержка усилится. Я объяснил, почему мы так не считаем, и почему мощные санкции ослабят поддержку режиму, который уже испытывает колоссальную нагрузку. Путин также заявил, что у каждого из нас свои теории о том, как вести дела с Ираном, и мы увидим, какая из них результативнее.
Когда мы прощались, Путин улыбнулся и сказал, что знает о моей поездке на Кавказ.
Я вернулся домой с таким чувством, что Россия, всегда готовая возложить на нас вину, особенно в разговорах с вечно нервничающими европейцами, проведет формальную кампанию против нашего выхода из ДРСМД, раздражая нас, но не угрожая. Я полагал, что крупных пропагандистских выпадов не будет, как не будет ничего такого, что помешает нашему выходу из договора. Я поговорил со Столтенбергом, который сказал, что все новые наши союзники понимают логику нашей позиции. Однако он подчеркнул, что некоторые страны не хотят признавать факт российских нарушений ДРСМД, поскольку боятся, что в случае такого признания в будущем им придется дать согласие на размещение ядерного оружия на своей территории. На мой взгляд, это было безумие. Члены НАТО были готовы отрицать реальность, так как боялись последствий ее признания. Неужели они думали, что если ее не признавать, она перестанет быть реальностью? Многие настаивали на том, что надо повременить с выходом из договора. То была слабо завуалированная попытка выиграть время, чтобы потом вообще предотвратить выход. <…>
В середине ноября на саммите АСЕАН в Сингапуре, где я сопровождал вице-президента Пенса, у нас состоялась импровизированная встреча «на ногах» с Путиным в углу большого конференц-зала. Нас окружили агенты Секретной службы и прочие люди из безопасности, и поэтому мы привлекали к себе внимание выходящих из зала. Пенс хотел поднять вопрос о российском вмешательстве в выборы, однако разговор быстро перешел на другие темы. Путин спросил, как обстоят дела с его встречей с Трампом на предстоящем заседании G20 в Аргентине, где они намеревались обсудить стратегическую стабильность и СНВ-3. Казалось, что Путин утратил интерес к ДРСМД. Он сказал мне (через переводчика), что понимает наши доводы и логику по поводу решения выйти из договора. Я воспринял это как признание общности наших взглядов на Китай. Я сказал, что мы вернемся к этому, когда будем составлять график работы на G20.
Однако Германия продолжала настаивать на отсрочке, и поэтому 26 ноября я объяснил Трампу, что нам надо объявить о выходе 4 декабря на заседании министров иностранных дел НАТО, и не давать Германии еще 60 дней. Россия по-прежнему пыталась запугать европейцев, и новые отсрочки были просто слишком рискованны. Трамп согласился, так как беспокоился, что дальнейшая задержка продемонстрирует России его слабость. <…> Он сказал: «Я согласен. Мы объявим о выходе 4 декабря». После этого я предложил одновременно объявить о прекращении исполнений обязательств по договору в связи с российскими нарушениями. Это должно было прозвучать отдельно, и это позволило бы нам начать «нарушать» договор в шестимесячный период до прекращения его действия. Трамп согласился. <…>
4 декабря все прошло хорошо, и мы подали уведомление о выходе 1 февраля 2019 года. Русские объявили о немедленной приостановке всех новых переговоров о контроле вооружений, что стало неожиданным побочным преимуществом. Меня назвали «киллером соглашений по ядерному оружию», и я воспринял это как комплимент. Потом была какая-то суета, но ровно в 12 часов 2 августа США вышли из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности. Великий день!
Другие двусторонние и многосторонние договоры с участием России и США тоже следовало пустить под топор, не говоря уже о многочисленных многосторонних соглашениях, которые неблагоразумно подписали Соединенные Штаты. Трамп, например, с готовностью согласился выйти из Договора о торговле оружием, заключенного во времена Обамы. Сенат его так и не ратифицировал, а многочисленные американские организации, выступающие против контроля над оружием, давно уже боролись против него, еще с тех времен, когда я был заместителем госсекретаря в администрации Буша. <…>
Список других соглашений, от которых следовало отказаться, очень длинный. Среди них Конвенция по морскому праву и еще два договора, из которых США следовало выйти немедленно. Договор по открытому небу от 1992 года (он вступил в силу лишь в 2002 году) теоретически позволяет совершать наблюдательные полеты на безоружных военных самолетах над территорией 30 с лишним стран, которые его подписали, но он вызывал острые споры с самого начала. Для России он оказался настоящим подарком, но договор устарел и не имел никакой ценности для США, поскольку нам больше не нужно было совершать облеты чужих территорий. Выход Вашингтона из этого договора несомненно был в наших национальных интересах, поскольку это лишало Россию возможности проводить полеты на малой высоте над Вашингтоном и прочими важными местами. Когда я ушел в отставку, в администрации рассматривали вопрос о выходе из Договора по открытому небу. Пресса сообщала, что эти усилия, которые я всецело поддерживаю, продолжаются.
Точно так же в приоритетном порядке следовало отказаться от участия в Договоре о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, чтобы США снова получили возможность проводить подземные ядерные испытания. Мы не проводили такие испытания с 1992 года, и хотя у нас есть серьезные программы по проверке безопасности и сохранности наших арсеналов, без испытаний абсолютной уверенности быть не может. Мы так и не ратифицировали этот договор и оказались в подвешенном состоянии с точки зрения международного права. Статья 18 Венской конвенции о праве международных договоров, основанная на обычном международном праве, предусматривает, что стране, подписавшей, но не ратифицировавшей договор, запрещается предпринимать действия, противоречащие «цели и назначению» такого договора. Выход из Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний ясно показал бы, что дальнейшие решения о подземных ядерных испытаниях США будут принимать, исходя из собственных национальных интересов. По иронии судьбы, США подписали, но не ратифицировали Венскую конвенцию, и поэтому применимость обычного международного права вызывает ожесточенные дебаты.