Foreign Affairs (США): как нам договориться с Путиным

Владимир Путин держит мир на грани войны. Президент России разместил более 100 000 российских военнослужащих у границ Украины и пригрозил "военно-техническими" мерами, если НАТО продолжит сотрудничество с Киевом. В декабре он в одностороннем порядке направил Западу два проекта чрезвычайно агрессивных договоров, призванных организовать сдерживание НАТО и ее членов. Они содержат требования, которые совершенно нереальны. Прежде всего, это закрытие для Украины двери в НАТО и запрет на расширение сил и вооружений в странах, присоединившихся к альянсу после мая 1997 года. Эти проекты читаются скорее как ультиматум, чем как искренние попытки начать переговоры с Западом.

Тем не менее в январе президент США Джо Байден и НАТО дали России подробные письменные ответы, пытаясь начать диалог с российским лидером. Если Путин отвергнет эти предложения, вероятна война. Но Москва еще не полностью отказалась от переговоров. Завоевать Украину будет непросто, и Путин понимает, что убийство тысяч людей из страны, которую он называет "частью России", будет трудно объяснить его согражданам, особенно если российская армия также понесет большие потери. Министр иностранных дел России Сергей Лавров заявил, что ответ Соединенных Штатов на первоначальное предложение содержал "рациональное зерно", и Путин все еще разговаривает и встречается с западными лидерами, включая Байдена, президента Франции Эммануэля Макрона, канцлера Германии Олафа Шольца, и премьер-министр Великобритании Бориса Джонсона.

Если Путин действительно согласится на переговоры, то Байден и его команда не должны просто предлагать минимальные оборонительные уступки, чтобы только заморозить кризис. Вместо этого, совместно с союзниками и партнерами, Байден должен перейти в дипломатическое наступление и в ответ предложить всеобъемлющую грандиозную сделку по укреплению европейской безопасности. Назовите это "Хельсинки 2.0". Это соглашение могло бы освежить и обновить Хельсинкские соглашения, подписанные во время холодной войны, которые стабилизировали ситуацию в Европе даже тогда, когда американо-советское соперничество в других частях мира росло. Это могло бы реанимировать и поправить недействующие соглашения о контроле над вооружениями и обеспечить более широкую основу для европейской безопасности, а в процессе этого и помочь решить проблемы, связанные с Украиной.

Созыв крупного саммита для пересмотра вопросов европейской безопасности предоставит России международную платформу, которой Путин, конечно, не заслуживает. Но это не должно останавливать Байдена, лидеров НАТО и других европейских демократий. Хельсинкские соглашения признали Советский Союз сверхдержавой, и это признание помогло убедить советского лидера Леонида Брежнева пойти на уступки. Путин тоже любит внимание, и Запад должен быть готов устроить это символическое представление не только для предотвращения нового российского вторжения в Украину, но и для восстановления разрушенной архитектуры безопасности Европы. Соединенные Штаты и Европа должны иметь мужество, чтобы выйти за рамки защитных лоскутных решений и вместо этого развернуться со смелыми, наступательными инициативам, чтобы сделать континент более безопасным.

На первый взгляд, 1970-е годы не были благоприятным временем для советско-американских отношений. Многие наблюдатели считали, что мощь Кремля растет, а сила Вашингтона падает. Коммунисты пришли к власти в некоторых частях Юго-Восточной Азии и Южной Африки. Напряженность между двумя главными блоками мира накалялась.

Но в середине того десятилетия канадские, советские, американские и европейские дипломаты отложили в сторону широкие и глубокие разногласия, чтобы обсудить вопрос, вызывающий общую озабоченность: европейскую безопасность. После нескольких лет переговоров они подготовили и подписали Хельсинкский Заключительный акт 1975 года, в котором систематизировались неоднозначные вопросы, оставшиеся со времен Второй мировой войны. В основе соглашений лежал главный компромисс: западные государства де-факто признали границы, образовавшиеся в результате советских завоеваний после Второй мировой войны, а взамен Советский Союз согласился "уважать права человека и основные свободы, включая свободу слова, совести, религии или убеждений для всех, без различия расы, пола, языка или религии", и присоединился к Совещанию по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которому было поручено выполнение этих обязательств. Советский Союз и Запад также молчаливо "согласились не соглашаться" на точные определения подотчетности правительств обществу, прав человека, экономических прав и невмешательства во внутренние дела других государств. Они показали, что двусмысленность иногда необходима для эффективной дипломатии.

В первые два десятилетия после подписания соглашений в Европе произошел всплеск новых соглашений и договоров в области безопасности, особенно после прихода к власти советского реформатора Михаила Горбачева. В 1987 году он вместе с президентом США Рональдом Рейганом подписал Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД), ликвидировавший целый класс вооружений, сильно дестабилизировавших мир. В 1990 году вступил в силу Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), существенно сокративший численность обычных вооруженных сил, развернутых на континенте. Венский документ 1990 года, подписанный Канадой, Советским Союзом, Соединенными Штатами и большей частью Европы и Центральной Азии, расширил прозрачность в отношении вооружений и военных учений и маневров.

После распада Советского Союза Россия и Запад продолжали заключать сделки, которые помогали обеспечивать безопасность Европы. Договор по открытому небу 1992 года, последовавший за Венским документом, разрешил подписавшим его сторонам осуществлять разведывательные миссии над территориями друг друга для сбора информации об их военной активности. Амбициозная Парижская хартия 1990 года провозглашала, что все европейские страны, подписавшие ее, будут "строить, консолидировать и укреплять демократию как единственную систему правления в наших странах". Хартия преждевременно объявила, что "эпоха конфронтации и раскола Европы закончилась". Будапештский меморандум 1994 года о гарантиях безопасности для Украины отправил ядерное оружие Киева в Россию в обмен на обещания Москвы, Великобритании и США уважать территориальную целостность Украины. Основополагающий акт Россия-НАТО 1997 г. определил механизмы для сотрудничества двух сторон, что стало высшей точкой их сотрудничества.

Но в течение следующего десятилетия отношения между нашими сторонами ухудшились. В 2000 году к власти пришел Путин, и он все больше разочаровывался в Западе в связи с дальнейшим расширением НАТО в 2004 году, в связи с началом Вашингтоном войны в Ираке, и после так называемых "цветных революций" в Грузии в 2003 и на Украине в 2004 годах. Тем временем Запад все больше разочаровывался в Москве после того, как Россия начала вторую чеченскую войну, становилась все более авторитарной, вторглась в Грузию и признала Абхазию и Южную Осетию независимыми странами в 2008 году, аннексировала Крым в 2014 году, а затем поддержала сепаратистов на востоке Украины, что привело к продолжающейся и сегодня войне и тысячам смертей.

Европейские соглашения по безопасности предыдущих двух десятилетий начали разрушаться. Россия прекратила выполнение ДОВСЕ в 2007 году. А затем Путин нарушил практически все европейские и международные соглашения в области безопасности, подписанные его кремлевскими предшественниками. Соединенные Штаты перестали выполнять свои обязательства по ДОВСЕ в 2011 году, а при бывшем президенте Дональде Трампе также вышли из договоров по РСМД и Открытому небу. Сегодня Венские документы мало что делают для повышения прозрачности в сфере безопасности, а Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) — преемница СБСЕ — стала беспомощной в значительной степени из-за того, что Москва возражает против ее усилий по наблюдению за выборами и защите прав человека.

После десятилетий разногласий России и Западу будет трудно, а может быть, и невозможно заключить какие-либо новые сделки в сфере безопасности в Европе. Они мало доверяют друг другу и имеют множество поводов для взаимных подозрений. Но, с учетом высоких ставок мир должен предпринять соответствующие попытки. Если Путин сигнализирует о готовности к переговорам, Байден и его европейские партнеры должны действовать по-крупному. В конце концов, европейская архитектура безопасности нуждается в настоящем ремонте и творческом обновлении.

Стороны должны начать с шагов по восстановлению прозрачности в отношениях, что позволит каждой стране наблюдать за деятельностью другой и лучше предсказывать действия друг друга. Сегодня у России, США и Европы меньше информации о развертывании противостоящих армий и вооружений, чем когда-либо после окончания холодной войны. Новая грандиозная сделка по европейской безопасности может дать всем участникам возможность более часто осуществлять мониторинг развертывания войск, размещения вооружений и проведения военных учений. Соединенные Штаты и Россия научились успешно применять режим неожиданных инспекций благодаря Новому договору по СНВ, ограничивающему количество ядерных боеголовок и средств доставки, которые может развернуть каждая страна. Новый договор СНВ — одна из немногих американо-российских сделок, которые все еще действуют, и более широкое соглашение могло бы позаимствовать из него положения о срочных инспекциях и тщательных проверках систем вооружений. "Хельсинки 2.0" может позволить российским инспекторам посещать объекты ПРО США в Польше и Румынии, а наблюдатели НАТО могут иметь аналогичный доступ к российским ракетам "Искандер" в Калининграде.

Москва и Вашингтон могли бы еще больше повысить прозрачность путем повторного присоединения, внесения поправок и модернизации ранее действующих соглашений, таких как Договор по открытому небу и ДОВСЕ. Во избежание опасных ошибок оба государства должны также работать над возрождением Венских документов. Это означает, что Россия и каждая страна НАТО должны предоставлять конкретные уведомления об учениях и вводить новые ограничения на масштабы и места проведения учений, особенно с учетом того, что подготовка к учениям может казаться очень похожей на планирование фактического нападения.

Дипломаты также должны "стряхнуть пыль", модернизировать и реализовывать старые идеи, которые так и не были реализованы. Россия и США не смогли выполнить меморандум 2000 года об обмене данными о пусках ракет, известный как Объединенный центр обмена данными (JDEC) Это произошло как из-за технических проблем, так и противостояния в американо-российских отношениях. Но подобная инициатива между Москвой и НАТО или между всеми членами ОБСЕ повысит безопасность всей Европы (включая Россию) и может иметь больше шансов на успех.

Прозрачность, конечно же, является лишь одним из аспектов контроля над вооружениями. После того, как Россия и Запад договорятся открыть свои системы для инспекций, дипломатам нужно будет заняться содержанием самого контроля. Они должны начать с обращения к наиболее дестабилизирующим силам: войскам и вооружениям, размещенным на российской границе или вблизи нее. На взаимной и поддающейся проверке основе стороны должны отвести их назад, начиная с огромной российской армии, мобилизованной сегодня вокруг Украины. Они также должны отвести свои ракеты. Это может показаться сложной просьбой для Москвы, но ведь Путин уже предложил подписантам предложенного им договора не размещать ракеты средней и малой дальности наземного базирования в районах, где они могут достигать других подписантов. В российском комментарии подчеркивалось, что такого оружие не должно быть на Украине. И это требование разумно, пока Москва налагает аналогичные ограничения на свои ракеты малой дальности, которые могут поразить Киев, Ригу, Таллинн, Вильнюс или Варшаву.

Администрация Байдена также могла бы предложить некоторые ограничения на противоракетную оборону в Европе. Вашингтон мог бы согласиться воздержаться от размещения на континенте систем ПРО, способных противостоять российским межконтинентальным баллистическим ракетам, в обмен на ограничение российской ПРО на европейском театре военных действий. Это может показаться большой уступкой со стороны США, но это не так. Развернутые в настоящее время американские зенитные ракеты SM-3 (RIM-161 Standard Missile 3 — американская зенитная управляемая ракета семейства "Стандарт". Находится на вооружении ВМС США, устанавливается на крейсеры, эсминцы или в виде наземных установок - Прим. ИноСМИ) не способны противостоять российскому стратегическому оружию. Самым подходящим местом для ракет ПРО, которые могут защитить территорию США от российского или северокорейского оружия (зенитно-ракетные системы наземного базирования, или GBI), является Аляска, где они в основном и расположены.

Для того, чтобы лучше защитить Соединенные Штаты и Европу от быстрых разрушительных атак, участники переговоров также должны попытаться сократить общее количество ракет, особенно ядерных. В идеале и Россия, и Соединенные Штаты должны были бы присоединиться к договору о ракетах средней и меньшей дальности и четко выполнять его. Для этого Россия должна согласиться включить в соглашение свою ракету 9М729. Если полный запрет баллистических и крылатых ракет средней дальности наземного базирования в Европе окажется невозможным, участники переговоров могли бы, по крайней мере, запретить оснащение таких ракет ядерными боеголовками. Хотя это будет трудно проверить, участники переговоров также должны попытаться ограничить или запретить размещение тактического ядерного оружия в Европе (включая территорию России к западу от Уральских гор).

Дипломаты также должны попытаться сократить количество обычных вооружений на континенте, выйдя за рамки первоначальных или пересмотренных договоров об ОВСЕ. Если новые ограничения на обычные вооружения окажутся невозможными, участники переговоров могли бы рассмотреть более скромные региональные ограничения, например, в регионах Балтийского или Черного морей. Им следует попытаться установить ограничения в Европе на кассетные бомбы и кибероружие, которые могут быть нацелены на гражданское население и объекты критической инфраструктуры.

Наконец, западные дипломаты должны снова настаивать на том, чтобы Путин получал разрешения тех стран, где он собирается размещать российские войска, что заставит России соблюдать соглашения, подписанные ее предыдущими лидерами. Конечно, Путин будет спорить с тем, кто является законной принимающей страной в Крыму, Абхазии и Южной Осетии. Но его можно попытаться убедить отказаться от требований России на согласие с таким присутствием властей некоторых отколовшихся регионов, таких как Приднестровье в Молдове и Донецк и Луганск на Украине, если взамен союзники по НАТО смогут отказаться от требования ДОВСЕ, которое ограничивает перемещения российских войск во "фланговых" регионах России. (Конечно, это новое положение не означало бы одобрения усиления российского военного присутствия на границах других стран.) Такая сделка маловероятна, но западные дипломаты должны настаивать на принципе получения согласия принимающей страны.

На протяжении всего нынешнего кризиса Москва неоднократно утверждала, что безопасность каждого государства взаимосвязана с безопасностью других. В интервью и встречах со своими западными коллегами Лавров неоднократно цитировал Стамбульскую и Астанинскую декларации ОБСЕ, в которых провозглашалось, что "безопасность каждого государства-участника неразрывно связана с безопасностью всех других государств" и что "каждое государство-участник имеет равное право на безопасность". В своих проектах договоров с НАТО Путин предложил, чтобы ни одна из подписавших их сторон "находясь в рамках международных организаций, военных союзов или коалиций, не укрепляла бы свою безопасность односторонне за счет безопасности других сторон".

Кремль прав в том, что все государства имеют равное право на безопасность. Но поведение России противоречит риторике Лаврова и Путина. Москва предприняла множество действий "в ущерб безопасности других сторон", включая кибератаки на Эстонию в 2007 году, военные интервенции в Грузии и Украине, присоединение Крыма и поддержку сепаратистской войны на Донбассе. Путин ссылается на соображения безопасности России как на причину, по которой Украина не может вступить в НАТО, но солдаты и военные спецслужбы НАТО никогда никого не убивали в России. Напротив, московские военные и офицеры разведки совершали убийства в Берлине, Лондоне и Солсбери. Они также пытались убить одного из самых известных оппозиционных лидеров Европы, Алексея Навального, в российском городе Томске.

Зацикленность на тупиковых претензиях, таких как требования Путина ввести мораторий на расширение НАТО или настойчивое требование Запада, чтобы Россия ушла из Крыма, делает невозможным достижение нового соглашения о безопасности. Но участники переговоров могли бы добиться прогресса, сосредоточившись на других вопросах, а затем включив трудноразрешимые проблемы в более всеобъемлющее соглашение. Расширение рамок переговоров может создать возможности для таких договоренностей, которые в настоящее время недоступны. Например, если Россия откажется от поддержки так называемых сепаратистов на Донбассе, то Соединенные Штаты могут взять на себя обязательство не размещать на Украине наступательные ракеты и не развертывать в Европе системы противоракетной обороны, способные перехватывать российское оружие. Такие договоренности недоступны в Нормандском формате, предназначенном для переговоров по мирному урегулированию между Москвой и Киевом, который ограничивается Францией, Германией, Россией, Украиной и Великобританией (так в тексте – Прим. ИноСМИ).

"Хельсинки 2.0" также должен включать новые положения о личной безопасности, правах человека и невмешательстве. Вполне очевидно, что подписавшие стороны должны взять на себя обязательство не убивать граждан других европейских государств внутри или за пределами своих границ. Соглашение также должно запретить похищение людей. Белоруссия не может сажать самолеты для ареста оппозиционеров. Все подписавшие должны взять на себя обязательство улучшить обращение с беженцами. Новая сделка может также запретить государствам вмешиваться в выборы друг друга. Это означает, что Москва прекратит финансирование или косвенную поддержку политических партий и кандидатов в других странах. Байден мог бы согласиться на то же самое, поскольку Соединенные Штаты сейчас этого не делают.

Однако отдельные страны не должны иметь права в одностороннем порядке заявлять, что другие страны угрожают их безопасности или вмешиваются в их внутренние дела. Россия не может заявлять, что проевропейское правительство в Украине само по себе представляет угрозу для Москвы или что заявления США в защиту прав человека в России являются проявлением политики, направленной на смену режима в Кремле. Чтобы иметь возможность разобраться в законности подобных жалоб, архитекторы "Хельсинки 2.0" должны попытаться создать независимый арбитражный суд, который мог бы рассматривать иски о безопасности, подобно механизму Всемирной торговой организации для разрешения торговых споров. В сегодняшней поляризованной политической среде такой трибунал вряд ли будет эффективным. Но это создало бы институт, который мог бы порождать прецеденты, создавать импульс движения и, возможно, найти свое место в будущем.

Дипломаты не смогут решить все вопросы, отягощающие отношения между Россией и Западом, в новых соглашениях "Хельсинки 2.0". Ведь они намеренно не пытались решить все американо-советские или европейские проблемы и в первоначальных Хельсинкских соглашениях. Переговорщики должны быть готовы "соглашаться в том, чтобы не соглашаться". С тем, чтобы обеспечить, что неурегулированные споры не разрушат поиски более широких соглашений, дипломаты могут вынести их в не имеющие обязательной силы односторонние сопутствующие письма. Фиксация споров может показаться нелогичной, но эти письма могут сигнализировать о планах государства на будущее, когда основные условия, изложенные в соглашении, изменятся. Они также могут сообщать о соответствующих принципиальных вещах местным избирателям, поддержка которых может понадобиться для ратификации соглашений. Такие дополнительные письма, например, помогли Соединенным Штатам и России согласовать новый договор СНВ в 2010 году. Они дали Вашингтону возможность изложить свои возражения против ограничений ПРО, а России — изложить ответ на расширение ПРО США. В "Хельсинки 2.0" НАТО и другие европейские партнеры могли бы четко указать в дополнительных письмах, что они отказываются признавать аннексию Крыма или грузинские регионы Абхазию и Южную Осетию в качестве независимых государств. Россия могла бы изложить свои возражения против расширения НАТО.

Чтобы начать эти амбициозные переговоры, все лидеры ОБСЕ, включая Байдена и Путина, могли бы встретиться в Хельсинки в этом году. Затем страны могли бы командировать туда специальных посланников для выработки нового соглашения. Их работу могли бы дополнить переговоры в штаб-квартире ОБСЕ в Вене, Совете Россия-НАТО в Брюсселе и по двусторонним американо-российским каналам. Дипломаты могли бы поставить перед собой цель выработки проекта окончательного документа к 2025 году, 50-летию Хельсинского Заключительного акта.

Эти переговоры несомненно вызовут критику, поэтому участвующие правительства должны быть готовы объяснить, почему это мероприятие целесообразно. Байдену и некоторым европейским лидерам будет нелегко. Начало всеобъемлющих дискуссий с Россией о европейской безопасности, конечно, в некоторой степени потворствует беззаконному и агрессивному поведению Путина. Это факт. И некоторые критики отклонят такую ​​инициативу как политику "умиротворения". Они будут вторить некоторым политика 1970-х годов, которые обвиняли Запад в том, что он забывает о незаконных военных интервенциях Советского Союза в Венгрии в 1956 году и Чехословакии в 1968 году, молчаливом признании территориальных захватов Кремля после Второй мировой войны и тоталитарных репрессиях, творившихся в советском блоке. Эти обвинения были тогда справедливы, как и сегодняшние опасения.

Но американские политики должны разъяснять общественности, что альтернативы еще хуже. В отсутствие нового соглашения по безопасности Путин продолжит разжигать разногласия, напряженность и конфликты как между странами Европы и Северной Америки, так и внутри них — даже если он не начнет полномасштабное вторжение в Украину. Это не означает, что Вашингтону нужно пойти на компромисс по основным принципам безопасности или согласиться на односторонние уступки. На самом деле этого категорически нельзя делать. Каждый пункт соглашения должен основываться на взаимности и взаимных интересах. И, предложив обсудить новую большую сделку, Байден получит моральное превосходство и заставит путинское вторжение в Украину выглядеть еще более иррациональным и аморальным.

Переговоры могут быть успешными, даже если они не приведут к всеобъемлющему соглашению. Пока дипломаты совещаются, Путин может отложить вторжение на Украину хотя бы для того, чтобы посмотреть, что он может получить от нового соглашения. Эта задержка, возможно, не решит полностью проблемы, связанные с Украиной или Европой в целом, но, учитывая, что на карту поставлены тысячи жизней, отложить все на потом уже было бы огромным достижением. В конце концов, три года мира намного лучше, чем три года войны.