Foreign Affairs (США): долгая история иммиграционного краха США

После начала российской спецоперации на Украине миллионы американцев выразили сожаление по поводу бедственного положения украинских беженцев, вынужденных бежать из своей страны. Но многие из тех же самых американцев почему-то по-прежнему не замечают или не сопереживают тем продолжающимся ужасам, с которыми сталкиваются беженцы, прибывающие к их границам. В декабре 2021 года администрация Байдена объявила, что перезапустит Протоколы защиты мигрантов (MPP), на самом деле известные как политика "Оставайтесь в Мексике!". Эта политика, начавшаяся в 2019 году при администрации Трампа, позволила властям США направлять лиц, ищущих убежища, обратно на мексиканскую сторону границы, вынуждая их пережидать в ужасных условиях иммиграционные процедуры для въезда в США.

Администрация Байдена объяснила восстановление этой политики ссылкой на решение окружного суда Техаса, которое обязало администрацию "добросовестно восстановить MPP". Но Байден на самом деле пошел дальше: он расширил программу, включив в нее мигрантов из Гаити и других частей Карибского бассейна в дополнение к просителям убежища из Мексики и Центральной Америки, к которым она первоначально применялась. Администрация Байдена также продолжает обеспечивать соблюдение Раздела 42, малоизвестного закона об общественном здравоохранении, который власть Трампа использовала, чтобы позволить американским чиновникам массово высылать мигрантов, не предоставляя им возможности получить убежище в Соединенных Штатах. Хотя риторика Байдена в отношении иммигрантов несколько и отличается от риторики Трампа, его действия похожи на действия его предшественника как две капли воды и основаны на стратегии, уходящей корнями в глубокую историю иммиграционной политики США.

Администрация Трампа разработала MPP для практики иммиграционного контроля США к югу от границы. За два года работы программа вынудила почти 70 000 лиц, ищущих убежища, ждать рассмотрения своих заявлений о предоставлении убежища в США в Мексике, где они подверглись ужасным нарушениям прав человека, включая физическое и сексуальное насилие, вымогательства и убийства. Таким образом, MPP возложила именно на Мексику тяжелую ответственность и работу за иммиграционные интересы США. Но практика Вашингтона по экспорту политики иммиграционного контроля не является чем-то новым, и Трамп не являлся исключением: власти США десятилетиями заставляли Мексику выполнять грязную иммиграционную работу, и администрация Байдена не исключение.

Хотя Трамп был особенно грубым в нападках на иммигрантов и в безразличии к их судьбе, его политика была просто продолжением давней традиции Вашингтона перекладывать иммиграционные заботы на Мексику. Готовность американской общественности не замечать того, что происходит за пределами Соединенных Штатов, позволяет правительству США экспортировать свою политику иммиграционного контроля и связанные с ней нарушения, чтобы избежать негативной реакции внутри страны.

Однако политика Трампа встретила открытое сопротивление в США. Его позиция в отношении иммигрантов была настолько откровенно жестокой, расистской и ксенофобской, что это побудило миллионы американцев обратить внимание на его подходы и громко протестовать против них. Официальные лица и общественные деятели США, в том числе многие соперники-демократы на президентских выборах 2020 года, ради приобретения сторонников громогласно трубили об ужасах иммиграционной тактики Трампа — например, о его политике разлучения семей. Сторонники Байдена осудили Трампа за его бездушный подход к проблемам иммиграции и высоко оценили обещания своего кандидата покончить с политикой Трампа путем воссоединения разлученных семей и прекращения имплементации MPP.

Однако теперь, когда в Белом доме воцарился демократ, многие из тех защитников, комментаторов СМИ и обычных американцев, которые в целом поддерживали повестку дня Байдена, вдруг замолчали, поскольку сегодня поднимать шумиху вокруг демократической власти стало политически неудобно. Между тем условия с иммиграцией на местах по обе стороны границы остаются по существу прежними, как и рекордное число мигрантов, ищущих убежища в Соединенных Штатах, которые вынуждены ждать его в Мексике. И теперь уже команда Байдена, похоже, делает ставку на то, что она сможет всего лишь немного ограничить худшие проявления иммиграционного кризиса в Мексике и что общественность США будет продолжать игнорировать эту проблему, как это происходило и до сих пор.

Соединенные Штаты имеют давнюю традицию использования своего южного соседа в качестве иммиграционной "буферной зоны". США впервые оказали давление на мексиканское правительство, чтобы оно сократило миграцию из Центральной Америки, в начале 1980-х годов, когда в регионе вспыхнула гражданская война и тысячи людей отправились на север, спасаясь от насилия и социально-экономического кризиса. Американские чиновники сначала пытались предотвратить эту волну миграции, депортируя жителей Центральной Америки по прибытии в Соединенные Штаты, но эта стратегия оказалась политически весьма дорогостоящей, поскольку некоммерческие и религиозные организации обвинили правительство в нарушении гражданских прав беженцев. Несколько американских политиков выразили аналогичные взгляды: Микки Лиланд, представитель Демократической партии из Техаса, заявлял в Конгрессе, что некоторые сотрудники правоохранительных органов в его родном штате "ужасно жестоки" по отношению к мигрантам, из-за чего он "очень опасается за нарушения здесь прав человека, если федеральное правительство попытается и дальше жестко наказывать тех, кто пересекает границу".

Перед лицом такой внутренней оппозиции политики придумали другое решение: заставить мексиканское правительство останавливать мигрантов из Центральной Америки до того, как они достигнут мексиканско-американской границы. При этом полностью умалчивалось о том, что это вызовет страшные нарушения прав человека в отношении беженцев в Мексике и что правительство Соединенных Штатов не будет нести ответственность за это. У администрации США был ценный козырь, который она могла использовать, чтобы заставить мексиканских чиновников ограничить поток мигрантов из Центральной Америки: фактическая передача Мехико контроля над миграцией мексиканцев в Соединенные Штаты. Ведь еще с конца 1970-х годов правительство Мексики поняло, что эмиграция ее граждан в Соединенные Штаты помогла снизить высокий уровень безработицы и неполной занятости внутри страны. В 1979 году, например, министр иностранных дел Мексики Хорхе Кастаньеда-и-Альварес де ла Роса говорил официальным лицам США, что "800 000 мексиканцев, которым удавалось ежегодно пересекать границу и оставаться в Соединенных Штатах хотя бы на временной основе, помогали хотя бы частично решать проблему безработицы в Мексике".

Обладая этой информацией, в течение 1983 и 1984 годов госсекретарь США Джордж Шульц убеждал мексиканские власти заключить сделку в духе фаустовской "сделки с дьяволом". Если выходцы из Центральной Америки продолжат прибывать в Соединенные Штаты, сказал Шульц мексиканским лидерам, правительство США в ответ будет укреплять свою южную границу, что также повлияет и на мексиканских граждан, пытающихся нелегально проникнуть в Соединенные Штаты. В ответ мексиканский коллега Шульца призвал США "проводить четкое различие между мексиканскими мигрантами и центрально-американскими беженцами", и заверил его, что власти Мехико готовы "всеми силами помочь США решить проблему с центрально-американскими мигрантами".

Решение Мексики обеспечить соблюдение иммиграционных интересов США внутри страны фактически означало отказ от собственного территориального суверенитета или полномочий по контролю за въездом в страну. Но мексиканские чиновники чувствовали, что у них нет выбора перед лицом угроз США прекратить миграцию из Мексики, особенно перед лицом финансового кризиса 1982 года и последовавшей за ним экономической рецессии. После встреч с Шульцем мексиканское правительство начало гораздо более усиленно охранять маршруты движения жителей Центральной Америки на север. Шли годы, и Вашингтон все настойчивее продолжал настаивать на том, чтобы Мексика остановила трансмиграцию в США из Центральной Америки. В то время Мексика зачастую депортировала больше выходцев из Центральной Америки, чем сами Соединенные Штаты. В 1989 году, например, Мексика депортировала 14 000 жителей Центральной Америки, а Соединенные Штаты – 12 133 человека.

Усилия Мексики по сдерживанию потока мигрантов из Центральной Америки путем ужесточения патрулирования маршрутов на север вынудили центрально-американцев пересекать более опасную местность и полагаться на контрабандистов, что подвергало их непомерно большому случаев нарушений прав человека. Учитывая физическую уязвимость мигрантов, отсутствие у них документов и их нежелание обращаться за официальной помощью, многие граждане Мексики и государственные чиновники стали рассматривать жителей Центральной Америки как легкую мишень для ограбления, сексуального насилия и вымогательства. Несмотря на то, что о подавляющем большинстве этих преступлений не сообщалось, те, которые все же попадали в криминальные сводки включали тяжелые преступления против личности: грабежи, насилия, пытки и убийства. Между тем официальные лица США хранили молчание по этому поводу, средства массовой информации тоже почти не освещали эту проблему, и немногие граждане США вообще что-либо знали о ней.

Администрации президента Билла Клинтона и президента Джорджа Буша-младшего продолжали оказывать давление на лидеров Мексики, чтобы они взяли на себя грязную работу по сокращению миграции из Центральной Америки в США. В 1999 году, например, правительство Соединенных Штатов настаивало на том, чтобы иммиграционные чиновники США были направлены в качестве советников в города вдоль южной границы Мексики, чтобы не допустить проникновения выходцев из Центральной Америки в эту страну. Позже, в 2006 году, госсекретарь США Кондолиза Райс заявила, что "Мексика признает свою ответственность за контроль над незаконным доступом к своей южной границе". В эти годы Мексика регулярно депортировала больше мигрантов из Центральной Америки, чем Соединенные Штаты.

Тем не менее даже в администрации Обамы большинство американцев не знали о давлении, которое их правительство оказывало на Мексику, чтобы остановить миграцию из Центральной Америки, или об ужасных нарушениях прав человека, которыми это сопровождалось. При относительно небольшом возражении со стороны американских граждан Вашингтон продолжал переводить практику иммиграционного законодательства США в Мексику. Например, в 2014 году, когда число несопровождаемых несовершеннолетних, прибывающих в Соединенные Штаты из "Северного треугольника", резко возросло, администрация Обамы настояла на том, чтобы мексиканские власти контролировали этот поток мигрантов. Учитывая экономическую зависимость Мексики от Соединенных Штатов, мексиканское правительство подчинилось. В том же году Мексика реализовала так называемую программу Programa Frontera Sur, чтобы укрепить свою южную границу, усилив безопасность в пунктах въезда в Мексику из Гватемалы и Белиза и усилив наблюдение за миграционными путями. Соединенные Штаты предоставили Мехико мобильное оборудование для обеспечения безопасности и контроля на миллионы долларов. Но эти усилия были относительно малоэффективными: мигранты из Центральной Америки, движимые обострением политического насилия и социально-экономической нестабильностью, продолжали пробираться на север.

В свете этой истории некоторые из самых жестоких иммиграционных мер, введенных администрацией Трампа, кажутся не отклонением от нормы, а скорее набором существовавших правил, просто доведенных до крайности. Поскольку Мексика оказалась неспособной заблокировать миграцию в Соединенные Штаты, Трамп взял дело в свои руки, приняв новое законодательство, известное как "разделение семей". В мае 2018 года его администрация объявила о политике "нулевой толерантности", согласно которой все мигранты, пересекшие границу без разрешения, будут преследоваться в судебном порядке. Поскольку взрослые мигранты должны были быть заключены в тюрьму, всех несовершеннолетних, которые их сопровождали, забирали и отправляли в приют, находящийся в ведении Департамента по перемещению беженцев.

Эта политика вызвала настоящую бурю: в течение нескольких недель истории о детях, вырванных из рук родителей, попали на первые полосы газет, а активисты вышли на улицы, организовав более 600 маршей по всей стране. В июне 2018 года под растущим давлением разгневанной общественности и внутри своей партии Трамп подписал указ, предписывающий Министерству внутренней безопасности прекратить разлучение семей.

После этой неудачной и крайне непопулярной попытки сдержать приток мигрантов в Соединенные Штаты Трамп обратился к Мексике с просьбой остановить миграцию, как это делали и предыдущие администрации. Но Трамп действовал по-новому и более открыто, учредив в январе 2019 года новый порядок MPP. Мексиканское правительство не было в состоянии противодействовать этому, но официально заявило, что решение было принято "в одностороннем порядке". Трамп вынудил Мексику к сотрудничеству, пригрозив ввести тариф до 25% на весь мексиканский экспорт в США, если Мексика не поможет остановить поток мигрантов из Центральной Америки в Соединенные. Президент Мексики Андрес Мануэль Лопес Обрадор призвал к диалогу, и после переговоров правительства двух стран подписали совместную декларацию, в которой Мексика согласилась развернуть свою Национальную гвардию для сокращения миграционных потоков и принять политику "Оставайтесь в Мексике!".

Пандемия COVID-19 предоставила Трампу еще одну возможность усилить его антииммиграционную программу. Ссылаясь на малоизвестный закон об общественном здравоохранении от 1944 года, известный как Раздел 42, который позволяет официальным лицам США препятствовать въезду людей в страну, когда "существует серьезная опасность проникновения инфекционного заболевания в Соединенные Штаты", администрация Трампа приказала иммиграционным властям отправить большинство семей и одиноких взрослых из Сальвадора, Гватемалы, Гондураса и Мексики обратно через границу, не дав им возможности попросить убежища.

В Мексике просители убежища ждали в палаточных лагерях, где они подвергались ужасным нарушениям прав человека и нападениям. Как сообщается, только в октябре 2019 года 75% беженцев, оказавшихся там из-за новой программы MPP в приграничном мексиканском штате Нуэво-Ларедо, сообщили о том, что их "недавно похищали". Human Rights First также сообщила, что по состоянию на февраль 2021 года было отмечено не менее "1544 публично зарегистрированных случаев убийств, изнасилований, пыток, похищений и других насильственных нападений на просителей убежища и мигрантов, вынужденных вернуться в Мексику".

Поскольку несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых были освобождены от ограничений политики "Оставайтесь в Мексике!", многие просители убежища, вынужденные ждать в ужасных палаточных лагерях Мексики, столкнулись с жестоким выбором: отправить своих детей через границу в поисках убежища самостоятельно или оставить их с собой в Мексике, даже несмотря на вероятность того, что дети станут жертвами насилия или похищения. Министерство здравоохранения и социальных служб США сообщило, что с 1 октября 2019 года по 13 января 2020 года было выявлено 350 детей, которые были отправлены в США в одиночку, а их семьи остались в Мексике. Иммиграционная политика Трампа просто вынуждала родителей разлучаться со своими детьми только для того, чтобы якобы обезопасить их.

Как и в случае с более ранними мерами, которые насильно возложили контроль миграции в США на Мексику, ни MPP, ни Раздел 42 не привлекли особого внимания общественности в Соединенных Штатах. Тем не менее эти программы в сочетании с провокационной антииммиграционной риторикой Трампа и его политикой "нулевой толерантности" все же усилили призывы к существенным изменениям в иммиграционной политике США со стороны правозащитных организаций, средств массовой информации и Демократической партии. И Джо Байдена на протяжении всей своей предвыборной кампании обещал провести реформирование этой политики.

Но усилия Байдена на деле оказались совершенно неэффективными, и их было слишком мало для того, чтобы подтолкнуть законодателей к внесению необходимых изменений. И в первую очередь – прекратить осуществление политики MPP и использование Раздела 42 иммиграционными органами США. Правда, администрация Байдена временно приостановила MPP до того, как решение суда потребовало его восстановления, но она сохранила Раздел 42 в силе, изменив его таким образом, что, как и в случае с MPP, дети без сопровождения, оказавшиеся в США, не подлежат высылке.

Нынешняя ситуация — это просто новая форма разделения семьи. Одна женщина, удочерившая ребенка, разлученного с семьей политикой "нулевой толерантности", выразилась так: "Разъединения семей продолжаются. Они просто происходят по ту сторону мексиканской границы", поскольку родители отправляют своих детей в Соединенные Штаты одних, полагая, что это их лучший шанс на хорошую жизнь.

Байден не прекратил ни MPP, ни использование Раздела 42, и он не был привлечен к ответственности теми, кто критиковал Трампа за реализацию новым президентом тех же старых программ. Скорее, Байден даже нарушил свое предвыборное обещание и перезапустил MPP, утверждая, что его руки были связаны постановлением федерального суда, предписывающим восстановление программы. Но суд никогда не требовал от администрации расширять масштабы программы, как это было сделано. При администрации Трампа лица, не говорящие по-испански, были исключены из программы, а теперь при Байдене все граждане Западного полушария подпадают под действие MPP, в том числе гаитяне, которые долгое время были объектами расовой дискриминации и насилия в Мексике.

Байдену (или любому другому президенту США) также не пришлось расплачиваться за принуждение Мексики к принятию на себя ответственности за мигрантов и просителей убежища, стремящихся жить в Соединенных Штатах, — работу, которую эта страна оказалась неспособной выполнить. Бывший глава иммиграционной службы Мексики заявил в прошлом году, что страна "берет на себя большую часть расходов и рисков, связанных с этой по существу незаконной программой, которая нарушает многие права человека, прописанные в американском и международном праве, а также в собственных законах Мексики".

Администрация Байдена настаивает на том, что ее программа MPP будет отличаться от версии, реализованной администрацией Трампа, благодаря ряду гуманитарных улучшений, включая гарантии того, что лица, ищущие убежища, имеют доступ к адвокатам, что их заявления рассматриваются в течение шести месяцев и что у них есть "безопасные и надежные" приюты в Мексике. Такие обещания скорее идеалистичны, чем реалистичны, учитывая практическое отсутствие безопасности в регионе. Даже профсоюз сотрудников Службы гражданства и иммиграции США, которые проверяют лиц, подпадающих под действие MPP, осудил восстановление программы. Профсоюз постановил, что "программа, требующая от лиц, ищущих убежища, оставаться в одной из самых опасных частей мира, пока их дела находятся на рассмотрении в иммиграционных судах США, не может гарантировать их защиту от преследований и пыток, как того требует законодательство США". Хотя в рамках политики "Оставайтесь в Мексике" Байден высылает меньше иностранцев, чем Трамп, само продолжение этой программы наряду с расширенным использованием Байденом Раздела 42, по-прежнему порождает многочисленные нарушения прав человека. Согласно отчету Human Rights First, с 21 января 2021 г. по 12 января 2022 г. было совершено более 8705 похищений и других насильственных нападений на мигрантов и просителей убежища, остановленных на границе или высланных в Мексику уже администрацией Байдена.

Иммиграционная политика Байдена больше похожа на политику Трампа, чем многие американцы готовы признать. И эта политика не представляет собой какого-либо отхода от давней иммиграционной практики, существующей в Соединенных Штатах. Те, кто осуждал действия Трампа, должны подвергнуть нынешнюю администрацию такому же тщательному анализу и такой же жесткой критике, иначе они рискуют еще тремя годами тупикового диалога и пустых обещаний исправить разрушенную систему.

Мигранты, ищущие убежища, имеют право находиться в Соединенных Штатах. И Раздел 42, и программа MPP противоречат законодательству США о беженцах и обязательствам по международным договорам, которые запрещают отправку беженцев обратно в страну, где они могут подвергнуться преследованию. Как это происходит в случае с Мексикой, где они сталкиваются с ужасными опасностями из-за своей национальности, расы и миграционного статуса, и где многие также подвергаются нападениям из-за своей гендерной идентичности и сексуальной ориентации.

Администрация Байдена должна немедленно прекратить действие MPP и Раздела 42. Она уже продемонстрировала некоторые шаги в этом направлении. С самого начала администрация оспорила решение суда Техаса, предписывающее восстановить MPP, и 18 февраля Верховный суд согласился пересмотреть его. Затем, когда в конце февраля другой техасский суд постановил, что администрация Байдена не может освобождать несовершеннолетних от действия Раздела 42 и должна будет высылать детей, как и взрослых, Центры по контролю и профилактике заболеваний (CDC) официально лишили правительство права высылать несовершеннолетних без сопровождения родителей.

Но этого совершенно недостаточно. Соединенные Штаты не имеют права подвергать лиц, ищущих убежища, жестокому обращению и эксплуатации — даже косвенно — заставляя их ждать в Мексике, пока их дело рассматривается. Администрации Байдена должна отменить Раздел 42 для всех, а не только для несовершеннолетних без сопровождения взрослых. Эта мера не защищает население США от COVID-19 или любого другого инфекционного заболевания: ее применение было осуждено как неэффективное и ненужное экспертами в области общественного здравоохранения, в том числе учеными из CDC.

Соединенные Штаты — это страна, которая может и должна принимать беженцев.