FA: в США признали, что экономические санкции против России — не панацея

За последнее десятилетие экономические санкции стали излюбленным инструментом Вашингтона, к которому он прибегает для решения целого ряда проблем, начиная с враждебных действий властей Ирана и Венесуэлы и заканчивая международной наркоторговлей. Санкции стали очень популярными, потому что американские власти увидели в них низкозатратное средство, способное причинить ущерб врагам США. Заключенная в 2015 году ядерная сделка с Ираном, на которую Тегеран согласился после многолетних разрушительных ограничений, будто бы подтвердила мнение политиков о том, что санкциями можно добиваться стратегических уступок от соперников. При президенте Дональде Трампе санкции против Ирана и Венесуэлы были возобновлены и расширены, и многие посчитали их эффективным методом ослабления экономик этих государств.

Набравшись такого опыта, западные страны незамедлительно отреагировали на решение российского президента Владимира Путина, который в феврале 2022 года начал военную операцию на Украине. Вашингтон и его союзники ввели против Москвы целую серию санкций и прочих экономических ограничений. Прошел год, который преподал нам важные уроки о лимитированной эффективности таких карательных мер. Санкции и экспортный контроль <...> практически никак не поменяли стратегические расчеты Кремля.

Готовясь к продолжительному конфликту с Россией и к эпохе геополитического соперничества с Китаем, западные политики должны признать, что, хотя санкции наносят реальный ущерб тем, против кого их вводят, они очень редко могут заставить страны, подвергнутые таким карательным мерам, сменить курс. Санкции не панацея, а экономическая война не заменит реальный конфликт <...>. Соединенные Штаты и их союзники должны разными способами защищать свои интересы и ценности, не ожидая слишком многого от экономической борьбы.

Политические руководители США начали готовить серьезные санкции против России в конце 2021 года, когда президента Джо Байдена сильно обеспокоила перспектива масштабной военной операции Путина на Украине. Поначалу политики ограничивались угрозами введения ограничительных мер, оказывая военную помощь Киеву и дипломатическое давление на Москву, чтобы убедить российского лидера в нецелесообразности ввода войск. Западные руководители давали понять, что экономический ущерб от боевых действий будет значительным, качественно отличаясь от тех санкций, которые были приняты против Москвы в 2014 году, когда Крым вошел в состав России. Но Путина это не напугало. Он решил начать специальную военную операцию, видимо, посчитав, что ущерб от карательных мер станет приемлемой ценой за быстрое присоединение территорий.

Когда Россия начала военную операцию, Соединенные Штаты вместе с союзниками отреагировали молниеносно и ввели против нее экономические ограничения, дабы продемонстрировать свою решимость, а после затягивания конфликта — ослабить финансовую и военную мощь страны. Через неделю после того, как российские танки перешли украинскую границу, США и их партнеры по G7 наложили масштабные санкции на Центробанк РФ, на ряд самых важных коммерческих банков, олигархов и политиков, а также на военно-промышленный комплекс России. Более того, Запад ввел жесткие меры экспортного контроля, чтобы лишить Москву поставок полупроводников и прочей высокотехнологичной продукции.

Поначалу санкции вывели рынки из равновесия. Курс рубля резко упал, а Россия была вынуждена удвоить внутренние процентные ставки, чтобы сдержать бегство капитала. Экспортный контроль негативно отразился на внутреннем ВПК и темпах его производства <...>. В промышленном производстве, скажем, в автомобилестроении, был отмечен резкий спад. Но к концу 2022 года стало ясно, что Россия выдержала первоначальную экономическую бурю, опровергнув ожидания многих западных руководителей и экспертов. В 2022 году спад в ее экономике составил чуть больше 2%, что, конечно, хуже 5%-ного роста в 2021 году. Однако этот показатель оказался намного ниже первоначальных прогнозов аналитиков, суливших России падение ВВП на 10% и более.

Российская экономика оказалась стойкой и выносливой по трем основным причинам. Во-первых, страна в самом начале сумела получить доход от вооруженных действий. До начала спецоперации нефть и газ обеспечивали почти половину поступлений в российский бюджет, а связанная с украинским конфликтом геополитическая неопределенность привела к росту цен на эти ресурсы, и их стоимость оставалась высокой почти весь 2022 год. Это позволило Москве увеличить свои доходы от продажи черного золота примерно на 20%, что создало существенную подушку безопасности, защищающую страну от последствий западных санкций.

Во-вторых, Россия подготовилась. До начала боевых действий она старалась обезопасить себя от возможных карательных мер. В 2018 году она вывела свои валютные резервы из американской финансовой системы и увеличила золотые запасы. Москва создала внутренние механизмы межбанковских переводов и платежей, благодаря которым ей удалось успешно осуществлять расчеты внутри страны, а также с внешними союзниками. Россия углубила дипломатические отношения с Китаем, Индией и странами Ближнего Востока, и это дало ей выходы на новые рынки, когда рухнула торговля с Западом. После введения санкций Кремль принял дополнительные меры в области макроэкономики: ограничения на операции с капиталом и помощь фирмам, пострадавшим от ограничений. Это позволило смягчить финансовый шок. Подобные мероприятия не обеспечат России долговременное экономическое благополучие, но в ближайшей перспективе Москва смогла ослабить воздействие западных санкций.

В-третьих, в отличие от "экономической войны с максимальной нагрузкой", которую США в последние годы ведут против Ирана, Северной Кореи и Венесуэлы, антироссийские санкции несколько ограничены по своим масштабам. На потребительские товары они, в общем и целом, не распространяются. Десятки российских банков по-прежнему связаны с международной финансовой системой, и это создает каналы для торговли, которая не охвачена санкциями. Запад старается воздерживаться от вторичных ограничительных мер, цель которых — помешать таким странам, как Китай и Объединенные Арабские Эмираты, торговать с Россией.

Конечно, санкции будут отрицательно сказываться на развитии экономики и промышленной базы страны. Пожалуй, самой важной мерой является введение ценовых ограничений на экспорт российской нефти в конце 2022 года. По сути дела, такой потолок цен вынуждает Москву продавать черное золото по ценам намного ниже общемировых, из-за чего бюджет становится дефицитным, а в предстоящие месяцы доходы страны еще больше сократятся. <...> Это окажет долговременные негативные последствия. Экспортный контроль будет и дальше ослаблять производственную базу России. Действия, направленные против уклонения от санкций и на расширение категорий товаров, подвергнутых запрету, типа тех, которые в первую годовщину конфликта объявила "Большая семерка", будут наносить еще больший экономический ущерб. В предстоящие месяцы западным политикам следует ввести ограничительные меры и на другие категории российского экспорта, такие как металлы, а также постараться еще больше уменьшить доходы Москвы за счет дальнейшего понижения потолка нефтяных цен.

Однако разработчики санкционной политики должны признать, что ограничения и меры экспортного контроля не повлияют на стратегические расчеты Путина. Они в большей степени будут определяться развитием обстановки на поле боя. Многие режимы в последние годы стойко переносят поразительные экономические страдания. Режим сирийского президента Башара аль-Асада пережил 50%-ный экономический спад, длившийся с 2010 по 2020 годы, а экономика Венесуэлы с 2014 по 2020 годы сократилась на три четверти. Путин считает победу на Украине жизненно важной для своих устремлений <...>. Санкции необходимо сосредоточить в основном на том, чтобы лишить российского лидера возможности продолжать военные действия, заставить его принять во внимание серьезные внутренние проблемы и изменить цели спецоперации.

При этом западные руководители могут использовать санкции для достижения более близких целей. Во-первых, группа G7 должна с удвоенными усилиями использовать замороженные российские активы и прочие зарубежные ресурсы для оказания помощи Украине. Семерка недавно заявила, что будет держать российские средства в странах-членах в замороженном состоянии до тех пор, пока Москва и Киев не придут к дипломатическому урегулированию, а Россия "не возместит ущерб, причиненный соседнему государству". Но в практическом плане до этого еще годы и годы. Западные страны не захотят финансировать воюющую Украину бесконечно долго. Передача российских активов Киеву дает возможность продолжить оказание необходимой поддержки ВСУ.

Западные страны могут также использовать в качестве источника помощи Украине пошлины, наложенные на импортные товары из России. Например, в прошлом месяце Соединенные Штаты подняли пошлины на импорт алюминия из РФ до 200%. Такие масштабы вынуждают российских экспортеров снижать цены, а иностранные импортеры получают возможность для диверсификации ресурсов и переключения на других поставщиков. Но деньги от пошлин следует направлять на закупки оружия и на финансовую помощь Украине. Тем самым мы подадим Путину сигнал, что российские экспортные товары в конечном итоге помогают украинской армии.

Наконец, даже если санкции в ближайшей перспективе не повлияют на расчеты Путина, шансы на их отмену в дальнейшем могут стать полезным стимулом. Спустя 15 лет после того, как Ливия в 1988 году взорвала пассажирский самолет в небе над Шотландией, у Триполи появилась возможность освободиться от введенных санкций, предложив компенсацию родственникам жертв. В 2017 году возможность отмены ограничений против Судана убедила его правительство отказаться от поддержки терроризма и от дестабилизации обстановки в регионе. Пройдут годы после окончания военных действий на Украине, а снятие санкций по-прежнему будет полезным козырем на переговорах, посвященных сближению России с Западом.

Основной урок, который можно вынести из западных санкций против России, состоит в следующем: чиновникам и представителям власти не следует возлагать слишком большие надежды на такие меры. Как давно уже заметили эксперты, они могут быть ценным второстепенным инструментом, но редко становятся чудодейственным средством и не в силах радикально изменить расчеты противника в короткие сроки.

В контексте западной стратегии в отношении Украины, которая оказалась чрезвычайно успешной в плане сплочения союзников и сдерживания первоначального наступления России <...>, соответствующие уроки тоже вполне ясны. Мы по-прежнему живем в мире, где все решает жесткая сила.

Борьба Украины и помощь Запада ВСУ являются главными помехами для российской армии в этом конфликте. <...> Соединенные Штаты и их союзники должны быть готовы убедительно угрожать применением силы и применять ее для сохранения мира и защиты своих интересов.

К счастью, политическое руководство США и всего мира понимает этот факт. Все страны G7 запланировали увеличение военных расходов. Соединенные Штаты работают над укреплением оборонных альянсов с такими странами, как Австралия и Филиппины, и стараются увеличить и ускорить военные поставки на Тайвань. Это очень важные шаги, позволяющие защитить американских союзников и национальную безопасность самих США. Вашингтон также должен более изобретательно думать о других инструментах. Если негласно помогать союзникам, — например, Тайваню — в усилении наступательных киберсредств, которые можно применить перед началом китайского нападения, это станет более эффективным сдерживающим фактором, нежели перспектива экономических санкций.

Нужны также более совершенные средства информирования. В преддверии российского наступления на Украину администрация Байдена весьма искусно раскрыла планы Кремля, помогла Киеву подготовиться к отражению ударов и сформировала международную реакцию. Но Соединенным Штатам гораздо хуже удается противостоять России в развивающемся мире, где Москва с удвоенными усилиями продвигает свою, пророссийскую и антизападную интерпретацию конфликта. Неспособность США и их союзников создать соответствующие инструменты в информационном пространстве наглядно проявилась в самой России, где население по-прежнему активно поддерживает вооруженные действия. Соединенные Штаты должны вкладывать больше средств и усилий в информационные инструменты, чтобы поддерживать необходимую повествовательную линию не только в странах-единомышленницах, но и в неприсоединившихся государствах, а также, насколько это возможно, в самой России <...>.

В конце 2021 года американское Министерство финансов опубликовало доклад об использовании санкций Соединенными Штатами. В самом начале говорится: "После терактов 11 сентября 2001 года экономические и финансовые санкции... стали первостепенным средством, к которому прибегали для устранения целого ряда угроз национальной безопасности, внешней политике и экономике США". Главный вывод из санкций, введенных в связи с конфликтом на Украине, таков. Они не имеют особой ценности как предпочтительный инструмент воздействия. Они ценнее как второстепенное средство обеспечения национальной безопасности США. Вашингтону следует уделять такое же внимание разработке и применению других инструментов, какое он уделяет средствам экономического принуждения.