‘Колоссальные последствия’ вступления Украины в ЕС

За завтраком в пятизвездочном брюссельском отеле Amigo в конце июня наиболее влиятельные лидеры ЕС всерьез приступили к обсуждению того, как принять Украину в клуб. Главы правительств 10 крупнейших по численности населения государств ЕС, включая Францию, Германию, Польшу и Румынию, обсудили, каким образом данный шаг может кардинально изменить блок.

По словам людей, знакомых с ситуацией, неофициальные переговоры ясно продемонстрировали весь сонм поставленных на карту вопросов — и сколь радикально союзу потребуется адаптироваться, чтобы решиться на такое историческое расширение.

Процесс запущен. Присутствующие договорились создать рабочую группу для будущих переговоров и приступили к трудной задаче согласования позиций. “Мы хотели посмотреть, сможем ли заручиться достаточной политической поддержкой, — говорит один из источников. — Это довольно серьезный вопрос… Цель состояла в том, чтобы увидеть разные точки зрения”.

Встреча прояснила одно: идею, которая еще полтора года назад могла показаться абсурдной, теперь воспринимают всерьез. Конфликт на Украине радикально изменил все планы и вызвал глубокий сдвиг в политике расширения ЕС: от пассивности к активной разработке стратегии, жестко высветив опасность того, что государства окажутся в геополитической "серой зоне" вне сфер влияния России и Запада.

В первые месяцы конфликта ЕС сделал Украину, Молдавию, Боснию и Герцеговину странами-кандидатами на вступление и начал соответствующие переговоры с Албанией. Также активизировалось взаимодействие с четырьмя другими официальными кандидатами: Черногорией, Северной Македонией, Сербией и Турцией. И хотя лидеры ЕС все время твердят о том, что Украина находится на “пути” к членству, многие чиновники и дипломаты государств-членов в частном порядке задаются вопросом, произойдет ли это на самом деле.

Дело не только в том, что Украина находится в состоянии вооруженного конфликта, но и в том, что она стала бы пятым по численности населения и самым бедным членом ЕС, что очевидно скажется на распределении бюджетов. Тем не менее именно заявка Киева, а не какая-либо другая, подняла глубокие вопросы о будущем всего европейского проекта.

“С начала конфликта на Украине нам пришлось кардинально переосмыслить некоторые вещи. Теперь мы рассматриваем расширение как нечто неизбежное и необходимое для стабилизации всего континента, — говорит один знакомый с ситуацией человек. — Осознав это, мы срочно должны решить, как будем действовать, и каковы будут монументальные последствия для нашего союза с точки зрения финансов и принятия решений”.

Конфликт, может, и изменил политические веяния, но не изменил проблем, связанных со способностью ЕС к расширению. В Брюсселе и остальных столицах союза чиновники не уверены ни в том, сможет ли Украина осуществить длинный список реформ, ни в способности блока подстроиться под принятие Украины и других потенциальных членов.

В связи с тем, что президент Украины Владимир Зеленский настойчиво добивается соглашения о начале переговоров о вступлении к декабрю, растет ощущение неотложности пересмотра способности ЕС принимать новых членов. “Лидеры ЕС готовы серьезно отнестись к вопросам расширения — они понимают, что за это придется заплатить, но при этом осознают, что расширение окажет существенное влияние на внутреннее функционирование”, — говорит основатель Брюссельского института геополитики Луук ван Мидделаар.

По его словам, в Брюсселе идет дискуссия о “поглощательной способности” ЕС, и, хотя это звучит как научная концепция, на самом деле речь о в высшей степени политическом понятии в бюрократической обертке.

Споры о том, как расширение может изменить ЕС, ведутся в основном в частном порядке — политики стремятся избежать разжигания общественных дискуссий по поводу чего-то потенциально спорного и при этом далекого. Многие государства-члены, например, изо всех сил стараются найти решения, позволяющие избежать пересмотра основополагающих договоров ЕС — длительного и политически проблемного процесса, который потребовал бы проведения национальных референдумов, создавая внутренние очаги напряженности на руку евроскептикам.

Но решение включить “поглощательную способность” в повестку дня на грядущем октябрьском саммите в Гранаде отражает признание того, что держать эту тему в секрете больше нельзя. “Речь идет о выявлении проблем, которые нам необходимо решить до присоединения новых стран, — говорит один дипломат. — Мы должны продумать, в чем они состоят… как нам обеспечить функционирование союза?” На данном этапе обсуждения направлены скорее на определение вопросов, которые возникнут перед ЕС в результате расширения, а не на попытку принятия политических решений. Это закономерно, учитывая степень неопределенности перспектив.

Если падение Железного занавеса и желание интегрировать в западную демократию и капитализм бывшие государства восточного блока обеспечили веские доводы в пользу приема десяти новых членов в 2004 году, то на этот раз мотивация относительно кандидатов менее очевидна.

Проблема поглощательной способности сводится к двум ключевым моментам. Во-первых, как ЕС будет реформировать бюджет после вступления новых членов, которые, вероятно, станут чистыми бенефициарами его средств? Как менее богатые государства-члены отреагируют на идею стать “вкладчиками”? Во-вторых, какие организационные реформы понадобятся для обеспечения плавности процессов принятия решений, если в состав ЕС будут входить не 27, а уже 35 стран? Неспособность пересмотреть управление может подорвать позиции блока, особенно в тех областях политики, где важно единодушие.

Тяжелейшим бременем членство Украины ляжет на финансы Евросоюза. Двумя крупнейшими областями бюджета ЕС являются Единая сельскохозяйственная политика (Common Agricultural Policy, CAP) и региональные расходы, на которые приходится по 370 миллиардов евро, или в совокупности около 62% семилетнего бюджета ЕС.

Принятие Украины, чьи сельхозугодья превышают размеры Италии, а в агросекторе занято 14% населения, в корне изменит существующее положение. Из этого следует, что Украина станет крупнейшим получателем финансирования по линии CAP, бо́льшая часть которого включает прямые выплаты фермерам и денежные пособия. В результате либо фермерам других стран придется довольствоваться гораздо более незначительными выплатами, либо ЕС придется пойти на значительное наращивание сельскохозяйственного бюджета.

Для Франции с ее мощным аграрным сектором политические последствия станут поистине устрашающими. То же самое относится и к тем странам, которые больше остальных ратуют за присоединение Украины. Польша, например, чей президент Анджей Дуда в 2022 году призвал Киев воспользоваться ускоренным процессом вступления в ЕС, год спустя ввела запрет на импорт ряда украинских сельхозтоваров. Варшава пошла на такой шаг из-за громких протестов фермеров в ответ на избыток дешевого зерна, а летом потребовала от Еврокомиссии распространить ограничения и на другие продукты. “Украина еще даже не вступила в ЕС, а уже нанесла ущерб единому рынку”, — отмечает второй дипломат.

Что касается регионального финансирования, то у большинства нынешних кандидатов, включая Украину, ВВП на душу населения ниже болгарского, а ведь Болгария имеет самый низкий доход среди стран ЕС.

“Логика региональной политики заключается в том, что средства перенаправляются на новых членов союза в ущерб нынешним бенефициарам, если только не планируется увеличивать общий бюджет”, — отмечается в программном документе. Иными словами, либо пирог должен стать больше, либо каждому достается кусок поменьше. Западные столицы стремятся подготовить конкретные исследования финансовых последствий к октябрьскому саммиту, чтобы четко проинформировать все государства-члены об ощутимом влиянии на их текущие бюджеты.

Нельзя точно подсчитать, какую норму выделят Украине, учитывая неопределенность в отношении формы ее экономики после окончательного завершения конфликта. Но окажись она включена в текущий бюджет на 2021-27 годы, то поднялась бы на первое место в списке получателей, сместив оттуда Польшу, которой планируется выделить 77 миллиардов евро, заявил Жолт Дарвас (Zsolt Darvas) из аналитического центра Bruegel.

По другой неофициальной оценке, подготовленной Советом ЕС, вступление Украины заставит Францию вкладывать в CAPбольше, чем она оттуда получает. “Если вы занимаете должность в руководстве Комиссии, то можете либо удвоить бюджет ЕС, либо заставить всех пойти на жертвы”, — говорит второй дипломат, добавляя, что собственное исследование ЕС, если оно будет обнародовано, подчеркнет то, насколько болезненными окажутся предстоящие решения.

Некоторые брюссельские чиновники утверждают, что еще более серьезная проблема, чем деньги, заключается в том, как ЕС обеспечит их дальнейшее функционирование. В расширенном составе настаивать на единогласном принятии решений по внешней или налоговой политике станет сложнее, ведь каждое государство может воспользоваться правом вето и заблокировать любое предложение, которое придется ему не по нраву, — это часто практикует Венгрия.

Кроме того, крупным странам, привыкшим с готовностью пользоваться при голосовании правом принятия решений так называемым квалифицированным большинством, будет сложнее собрать достаточно крупные коалиции членов-единомышленников.

Идея коренных реформ процесса принятия решений в ЕС поднимает вопрос о том, потребуется ли под прием новых членов менять устав. Но в большинстве столиц дипломаты не ощущают особой поддержки реформирования договора о Евросоюзе, учитывая, что это чревато открытием ящика Пандоры с дополнительными требованиями. “У большинства государств-членов нет желания проводить реформы путем изменения договоров. И, на самом деле, довольно многого можно достичь без каких-либо изменений в договоре”, — говорит ван Мидделаар.

Брюссельский институт геополитики утверждает, что существующий договор уже предлагает варианты значительных изменений в управлении. Например, не потребуется никаких поправок для сокращения количества членов Комиссии. В некоторых случаях обходить вето позволяет так называемая “оговорка пассереля” (пункт в договорах Евросоюза, который позволяет изменять законодательную процедуру без формального изменения договоров.).

Франция широко подходит к потенциальным изменениям и утверждает, что ЕС допустил ошибку, не упростив процедуру при принятии 10 новых членов. Министр по делам Европы Лоуренс Бун (Laurence Boon) говорит, что Париж открыт для широкомасштабного обсуждения всех возможных вариантов.

Сюда могли бы войти новые способы расширения, в том числе поэтапный процесс с наделением новых членов определенными привилегиями перед другими, считает Бун, настаивая на том, что Франция поддерживает расширение ЕС и не пытается затягивать процесс. Но наряду с любым решением начать переговоры о вступлении Украины и других кандидатов Париж хочет, чтобы союз также взял на себя обязательства по реформированию.

Речь о возрождении давнего французского видения “изменяемой геометрии” — идеи о том, что различные группы государств-членов ЕС должны более тесно интегрироваться в рамках различных политических курсов, избегая при этом разделения Европы. “Если некоторые страны не хотят в точности одного и того же, как с этим справляться?” — вопрошает Бун, полагая, что процесс дифференциации будет “весьма постепенным и прогрессивным”.

Аргументация Бун намекает на беспокойство государств-членов по поводу того, как расширение ЕС отразится на внутренней ситуации.

Для ЕС болезненным опытом стало вступление Польши и Венгрии, которые по-прежнему находятся в противостоянии с Еврокомиссией по поводу соблюдения ими правовых стандартов.

Как отмечает один дипломат ЕС, некоторые действующие члены будут настаивать на том, чтобы в новых присутствовали чрезвычайно надежные гарантии для защиты верховенства закона и независимости судебной системы. Также, по его словам, потребуются шаги по усилению контроля за соблюдением правил единого рынка.

Дальнейшие вопросы связаны со сроками, в соответствии с которыми нынешние государства-члены согласятся предоставить новым свободу передвижения. Важны также последствия для безопасности присоединения конфликтующей с Россией Украины, а также балканских стран, которые остаются очагами этнической напряженности.

“Мы видели подобное в Польше и Венгрии. И это означает, что теперь мы применяем гораздо более строгие законы для вступающих в ЕС стран, когда речь заходит о верховенстве права, сдержках и противовесах, системе, независимости судебной власти, мерах по борьбе с коррупцией и средствах массовой информации”, — говорит зампред Еврокомиссии по ценностям и прозрачности Вера Йоурова (Věra Jourová), добавляя, что тон разговоров о вступлении стал куда требовательнее, чем раньше.

На данный момент, несмотря на все усилия Евросоюза, членство Украины продолжает носить чисто гипотетический характер. В ходе майского визита в Киев глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен признала, что свободная и мирная Украина в составе ЕС может показаться чем-то невероятным или чересчур далеким, но “Европа стремится сделать невозможное возможным”.

Некоторые дипломаты не разделяют ее оптимизма и сомневаются, что это когда-нибудь осуществится. В частном порядке они обсуждают перспективу с точки зрения “если”, а не “когда”.

Тем не менее еврочиновники не устают подчеркивать поразительно быстрый прогресс, которого Украина добивается при президенте Зеленском, то есть она реально может начать переговоры о вступлении до конца года. “Там проделывают довольно незаурядную для военного времени работу, — говорит третий дипломат. — Предстоит многое сделать по обеспечению порядка внутри союза”.

Реальность, как подчеркивают некоторые официальные лица, заключается в том, что присоединение, скорее всего, затянется, а кандидатам будет со временем предоставляться постепенная секторальная интеграция, облегчающая путь к членству.

Пункт назначения ясен, стартовала работа по прокладке маршрута. “Я знаю, что все выглядит как восхождение на огромную гору, — говорит Бун. — Но мы идем по южному склону в хорошей обуви, а не по северному в шлепанцах”.