ЕС наконец снова запускает свои механизмы расширения

Специальная военная операция России на Украине повлекла за собой целый ряд изменений в геополитической структуре, от Китая до Индии через Турцию. Многие из этих изменений, скорее всего, окажутся мимолетными. Но одной из долгосрочных перемен может стать формирование нового европейского порядка, который в настоящее время активно обсуждается. Военный конфликт заставил Брюссель – а он находится в двух тысячах километров от линии фронта на Украине – задуматься о том, чтобы впервые более чем за десять лет принять в свой состав новых членов и подготовить блок к своему, вероятно, последнему масштабному расширению.

Шестого октября лидеры 27 стран-членов Евросоюза соберутся в испанском городе Гранада, чтобы определить необходимые для этого расширения шаги и обдумать, как будет работать новый союз. Путь к членству в ЕС для девяти кандидатов – в том числе для Сербии, Албании и четырех других государств Западных Балкан, а также для Украины, Молдавии и Грузии – будет тернистым. Чтобы вступить в крупнейший в мире экономический блок, сопоставимый по мощи с Соединенными Штатами, нынешним кандидатам придется провести глубокие реформы, которых они до сих пор избегали или которые им мешают осуществить российские войска.

Если рассуждать с позиций Евросоюза, то увеличение числа членов клуба с 27 сегодня до 36 завтра, будет возможно только в том случае, если его внутренние механизмы будут перестроены. Необходимо будет изменить баланс сил между центральными институтами блока и национальными столицами, к примеру, уменьшив зависимость всего клуба от прихотей отдельных стран. Подобные попытки провести внутреннюю реорганизацию могут повлечь за собой горячие споры на затягивающихся на всю ночь саммитах, которые уже стали типичными для Евросоюза.

Никто не ждет, что этот процесс будет быстрым. Намеченный срок, который сейчас рассматривается, – предполагается, что и претенденты, и сам блок должны быть готовы к расширению в 2030 году, – кажется излишне амбициозным. Но тот факт, что вопрос о принятии новых членов вообще обсуждается, уже сам по себе является примечательным с учетом того, что в последние годы желание членов блока видеть в своих рядах новичков заметно ослабело. Когда-то тема расширения красной нитью проходила через всю историю клуба, в который первоначально входило всего шесть стран и который в конечном счете вырос до 28 членов (прежде чем Великобритания из него вышла). Но в 2013 году, когда в Евросоюз вступила Хорватия, процесс расширения, казалось, уже исчерпал себя: с тех пор в клуб больше никого не приняли, а Болгария и Румыния, вступившие в ЕС до Хорватии, сделали это еще в 2007 году.

Отчасти это объяснялось "усталостью от расширения", которую испытывала "старая гвардия" Евросоюза – к примеру, Франция, которая опасалась, что расширение блока происходит в ущерб углублению интеграции. Другие тоже с ней соглашались, особенно после выходок некоторых новых членов союза – бывших стран советского блока, которых приняли в состав ЕС в 2004 году. К власти в Польше и Венгрии периодически приходят люди, которых обвиняют в нарушении ключевых принципов Евросоюза, касающихся верховенства закона. Большую часть 2010-х годов Евросоюз пытался выбраться из кризиса еврозоны и не был настроен принимать в свои ряды новых членов. А Украина тогда была слишком большой, слишком бедной, слишком коррумпированный и слишком аграрной, чтобы ее можно было принять в клуб, пекущийся о своих фермерах.

Военный конфликт на Украине изменил расчеты. "Прежде движущей силой расширения была надежда, теперь же это страх", – сказал один дипломат из страны, которая стремится стать членом блока. Некоторые государства, которых много лет кормили обещаниями принять их в члены ЕС, развернулись в сторону новых покровителей, таких как Россия, Турция и Китай, готовых засыпать регион помощью и инвестициями. Прежде это просто раздражало Евросоюз. Теперь же это воспринимается как недопустимое вторжение на "задний двор" блока.

Размышляя об Украине, которая по всем показателям является крупнейшим претендентом на вступление, чиновники стран Евросоюза задаются вопросом: если принять в свои ряды соседнее государство с огромным количеством закаленных в боях людей, которое прежде в этот блок не допускали, не приведет ли это к серьезным трудностям в дальнейшем? Евросоюзу в любом случае придется оказывать помощь в восстановлении Украины. Цена вступления Украины и других стран в ряды блока будет огромной, потому что они все еще остаются бедными, коррумпированными и аграрными, хотя и в разной степени. Однако есть веские основания полагать, что не пустить их в ряды ЕС будет еще дороже.

Наиболее четкое проявление эта новая реальность нашла во Франции. Еще совсем недавно, в мае 2022 года, президент Эммануэль Макрон, казалось, окончательно отверг перспективу вступления Украины в ЕС, заявив, что на это потребуется несколько десятилетий. Ранее он пытался препятствовать дискуссиям о вступлении балканских государств. Теперь же Франция неожиданно превратилась в поборника расширения ЕС. Другие действующие члены всегда относились к этой идее более благосклонно: соглашение правящей коалиции Германии, подписанное в 2021 году, включало обязательства по принятию государств Западных Балкан. Центральная Европа тоже хочет, чтобы Украина и остальные вступили в блок – из соображений безопасности. Это максимальный консенсус, которого можно достичь внутри Евросоюза по тому или иному вопросу.

На пути Европы, желающей формально принять девять новых членов, лежат два серьезных препятствия. Первое из них касается самих претендентов, а второе – готовности клуба, в который они хотят вступить.

Начнем с претендентов. Коротко говоря, существуют веские причины, по которым Босния и Герцеговина, Черногория и остальные до сих пор не в Евросоюзе. Ни в одной из этих стран нет эффективного государственного управления. Все они страдают от некого сочетания автократии, коррупции и слабости диктатуры закона. На территории Молдавии, Грузии и Украины находятся российские войска. Евросоюз гордится тем, что он – "мирный проект", но между двумя кандидатами, Сербией и Косово, сохраняется заметная напряженность, и время от времени между ними происходят вооруженные столкновения. Президент Сербии Александр Вучич использовал свое выступление на Генассамблее ООН, чтобы высказать Западу все прошлые обиды. Между тем пять действующих членов Евросоюза до сих пор не признали Косово независимым государством.

В Боснии по-прежнему сохраняется межэтническая напряженность, которая расколола Югославию в 1990-х годах. В Черногории, которая когда-то была главным претендентом на вступление в ЕС, уже больше года работает временное правительство. Даже если в какие-то моменты кажется, что проевропейские лидеры проводят в этих странах полезные реформы – как, к примеру, Майя Санду в Молдавии или Эди Рама в Албании, – сохраняется множество опасений по поводу того, будет ли победитель следующих выборов подходящим человеком, чтобы занять место среди лидеров в Европейском совете. То же самое можно сказать об Украине и преемнике Владимира Зеленского. Группы чиновников ЕС, посещающих Киев, обычно впечатлены тем, сколько усилий прикладывает эта страна, чтобы выполнить все требования для вступления в блок. Но кто станет следующим президентом Украины в 2030 или 2035 году?

Препятствия могут показаться непреодолимыми, особенно для стран Западных Балкан, которым обещают членство в ЕС в качестве награды за реформы с 2003 года. Однако оптимисты в вопросе расширения – которые сейчас находятся на подъеме по всему Евросоюзу, – уверены, что теперь мы наблюдаем совершенно новую динамику. До настоящего момента страны-претенденты чувствовали, что, даже если они проведут все необходимые реформы, двери клуба останутся для них закрытыми. И это породило порочный круг цинизма: они притворялись, что проводят реформы, а ЕС притворялся, что хочет принять их в свои ряды.

Теперь со стороны Брюсселя поступают иные сигналы. "Евросоюз готов. На этот раз Евросоюз настроен серьезно", – сказал специальный представитель ЕС по Западным Балканам Мирослав Лайчак (Miroslav Lajcak). Но он все же добавил одну оговорку: "Мне кажется, что регион до сих пор в это не верит". Пока еще слишком мало признаков того, что недоверие и уныние, характеризующие отношения Балкан с Евросоюзом – а также их беспорядочную внутреннюю политику, – удается постепенно преодолевать.

Чтобы выйти из порочного круга, предпринимаются следующие меры. Во-первых, в Брюсселе сложился консенсус, что страны-претенденты должны ощутить привилегии членства в ЕС еще до того, как они станут полноправными членами. Цель заключается в том, чтобы за проведение реформ они могли немедленно получить награду – а не только обещания дать им большой и вкусный пряник, когда они наконец станут полноценными членами блока. Помимо участия в политике ЕС, в том числе в объединениях энергосистем и программах по обмену студентами, страны-кандидаты должны получить деньги – это проверенный временем способ ускорить реформы.

В настоящее время Евросоюз пытается продемонстрировать, что он занялся реорганизацией собственных структур, необходимой для реализации планов по расширению. Одним из словосочетаний, наиболее часто звучащих в Брюсселе сейчас, является "способность к поглощению" – оно отражает стремление сделать так, чтобы союз 27 членов не обрушился под своим собственным весом в тот момент, когда число его членов вырастет до 36. Расширение не только изменит контуры Евросоюза, но и повлечет за собой перестройку его внутренних механизмов.

Пока дискуссии только начинаются, и на это уйдет несколько лет. Однако необходимо будет внести два важных изменения. Первое касается бюджета ЕС. За семилетний бюджетный цикл блок обычно тратит всего около 1,2% от совокупного ВВП его членов, то есть примерно 1,8 триллионов евро. С одной стороны, это не так много, но с другой, вполне достаточно, чтобы появились "победители" и "проигравшие" – и чтобы горячие споры, длящиеся всю ночь, происходили все чаще.

Единая сельскохозяйственная политика ЕС поглощает примерно треть бюджета блока – наряду с "фондами солидарности" и фондами на оказание помощи более бедным странам и регионам. В соответствии с действующими правилами в случае расширения блока все эти фонды достанутся новичкам, в первую очередь Украине с ее обширными сельскохозяйственными угодьями. Результат окажется очень ощутимым: в настоящее время 18 нынешних членов ЕС получают больше денег, чем они вкладывают, и это касается всех центральноевропейских государств. Если действующие нормы не будут пересмотрены, вполне вероятно, все нынешние члены превратятся в "чистых доноров". Одного лишь намека на внесение изменений в условия субсидирования сельского хозяйства обычно достаточно, чтобы недовольные фермеры сели на свои тракторы и выехали на улицы Брюсселя разбрасывать навоз. Более радикальные изменения могут вызвать серьезные политические проблемы в некоторых странах. Недавно Польша, которая долгое время была одним из самых преданных союзников Украины в Евросоюзе, запретила импорт украинского зерна, что заметно подпортило ее отношения с Киевом.

Другим серьезным вызовом станет необходимость скорректировать базовые правила Евросоюза касательно того, как принимаются решения. Именно здесь разгорятся самые ожесточенные споры. Некоторые вопросы решаются легко: в настоящий момент в состав Еврокомиссии, являющейся исполнительным органом ЕС, входят по одному представителю от каждого государства-члена. В рамках союза из 36 членов некоторым (более мелким) государствам, возможно, придется отказаться от права иметь в Еврокомиссии своего комиссара.

Другой необходимой переменой, которая вызовет гораздо больше споров, должно стать принятие большего количества решений путем голосования квалифицированным большинством, вследствие чего крупные страны будут иметь больший вес, нежели более мелкие страны. Сейчас важные аспекты политики, в том числе вопросы внешней политики, экономические санкции и налогообложение, должны быть единодушно одобрены всеми 27 членами блока. Франция и Германия стремятся расширить круг вопросов, в которых отдельные несговорчивые страны не смогут использовать свое право вето. Однако многие более мелкие государства убеждены, что право вето помогает им сохранять суверенитет. И значительная часть Центральной Европы уже сейчас с недоверием относится к решениям, разрабатываемым в Берлине и Париже, которые в дальнейшем могут им попросту навязываться.

Именно поэтому члены ЕС сейчас активно анализируют ситуацию. Группа экспертов, созданная по поручению правительств Франции и Германии, предложила "многоуровневую" структуру, в рамках которой во множестве проектов (таких как еврозона) будут участвовать только отдельные члены блока. Другие хотят упростить процесс наказания правительств, которые пренебрегают демократическими нормами – таких как Венгрия, – к примеру, лишая их права голоса в принятии общих решений.

Лишь немногие из тех предложений, которые выдвигаются сегодня, останутся без изменений. Многие члены блока, такие как Польша, подозревают, что все споры вокруг реформ ЕС специально разжигаются, чтобы не упростить, а усложнить процесс приема новых членов. И эти опасения усиливаются, когда те, кто настаивает на масштабных переменах, начинают говорить, что процесс должен включать пересмотр самих договоров Евросоюза – это очень сложная задача, и последний раз подобные попытки предпринимались в 2000-х годах.

Вопрос о том, когда и каким образом случится расширение ЕС, будет господствовать в европейском политическом дискурсе еще много лет. Конечная цель пока остается неясной. Но тот факт, что перспективу расширения ЕС наконец начали всерьез обсуждать, служит доказательством того, что отголоски украинского конфликта отчетливо слышны далеко за пределами линий фронта.