The Atlantic: Америка неспособна противостоять стихийным бедствиям

Когда исключительные обстоятельства повторяются слишком часто, они перестают быть исключением.

Соединенные Штаты погрязли в трясине катастроф, с которыми не в силах справиться наши системы, предназначенные для противодействия им. Средства у Федерального агентства по урегулированию чрезвычайных ситуаций (FEMA) начали заканчиваться еще до того, как свой удар в прошлом месяце нанес ураган "Хелен". Об этом сообщил репортерам министр внутренней безопасности Алехандро Майоркас (Alejandro Mayorkas). Если придет еще один ураган, денег не останется вообще. Однако администрация Байдена объявила, что федеральное правительство полностью компенсирует расходы местных властей на ликвидацию последствий стихийного бедствия.

Такое несоответствие между катастрофами, на борьбу с которыми правительство заложило деньги в бюджет, и реальными последствиями от накладывающихся друг на друга страшных стихийных бедствий возникает вновь и вновь: после урагана "Харви", урагана "Мария", урагана "Флоренс". Карлос Мартин (Carlos Martín), изучающий вопросы смягчения последствий катастроф и восстановления в Институте Брукингса, рассказал мне, что FEMA почти каждый год сталкивается с такими лимитами. Бюджет на борьбу с катастрофами рассчитывается, исходя из прежних бедствий, но этого просто недостаточно, так как подобные события происходят все чаще и с возрастающей интенсивностью. Соединенные Штаты тратят на противодействие катастрофам все больше и больше денег, делая это бессистемно и выходя за рамки бюджетных ассигнований, рассказал Джеффри Шлегельмильх (Jeffrey Schlegelmilch) – директор Национального центра готовности к стихийным бедствиям при факультете климатологии Колумбийского университета.

Всякий раз стране удается свести концы с концами и найти дополнительные средства на помощь нуждающимся (а у FEMA есть деньги на немедленную ликвидацию последствий "Хелен"). Но каждый раз, когда средств остается очень мало, это федеральное агентство останавливает всю прочую работу по оказанию помощи, отдавая предпочтение мерам по спасению жизней. Но это замедляет процесс восстановления, и пострадавшие районы остаются уязвимыми для следующего удара стихии. Теоретически Соединенные Штаты могут и дальше продолжать действовать в том же духе, несмотря на увеличение затрат. Но в какой-то момент расходы станут просто неподъемными или превратятся в норму, и это фактически станет правилом. Но это изматывающая гонка, в результате которой общество будет действовать не на опережение, а просто станет из последних сил пытаться реагировать на еще более драматические события.

США грозят все новые катастрофы, на борьбу с которыми понадобятся миллиарды и миллиарды долларов. Причиной являются климатические изменения и ускоренное развитие на территориях повышенного риска. По оценке Moody’s Analytics, на ликвидацию последствий недавнего стихийного бедствия может понадобиться до 34 миллиардов долларов. Плюс к этому страна просто объявляет о наступлении все новых стихийных бедствий, потому что "меняются политические взгляды на роль федеральных органов в вопросах ликвидации последствий и восстановления", говорится в аналитической записке Института Брукингса.

Между тем затраты на ликвидацию последствий катастроф, скорее всего, резко возрастут из-за пробелов в страховании. В таких штатах как Калифорния, Луизиана и Флорида страховщики отказываются страховать такие риски либо настолько увеличивают взносы, что людям они становятся не по карману. Модель бизнеса этих страховых компаний просто не покрывает риски, возникающие из-за все более частых и интенсивных стихийных бедствий. Поэтому власти штатов и федеральное правительство все чаще берут эти риски на себя как страховщики последней инстанции. Например, Национальная программа страхования от наводнений выписывает более 95% страховых полисов в США для домовладений на случай наводнений, о чем сообщает Университет Пенсильвании. Но получающие такие полисы люди почти все живут на побережье, в особо обозначенных зонах наводнений. Внутренние наводнения типа тех, что были вызваны ураганом "Хелен", не всегда соответствуют картам таких зон повышенной опасности. Страховка он наводнения была менее чем у одного процента владельцев домов в округе Банкомб, штат Северная Каролина, где серьезно пострадал город Эшвилл.

Этот вопрос (о пострадавших после урагана "Хелен" районах после проведения спасательных операций) больше всего беспокоит Крейга Фугейта (Craig Fugate), возглавлявшего FEMA при президенте Бараке Обаме. "Как восстанавливать и строить дома для всех этих людей?" – спрашивает он. Закон о помощи при стихийных бедствиях в США был написан с мыслью о том, что у большинства людей будет страховка, покрывающая их убытки. В нем не учитываются новые реалии, такие как массовый ущерб, причиненный практически незастрахованным домам. "Модель страхования уже просто не работает, а программы FEMA не предназначены для ликвидации таких пробелов", – сказал Фугейт.

Фугейту хотелось бы вложения крупных инвестиций в подготовку домов и инфраструктуры к новым катастрофам, чтобы они могли эффективнее противостоять им. Об этом говорят многие специалисты, непосредственно изучающие эти проблемы. Другой бывший администратор Федерального агентства по урегулированию чрезвычайных ситуаций Брок Лонг (Brock Long) рассказал моему коллеге Дэвиду Грэму (David A. Graham), что правительство должно поощрять местные власти за разумные проекты землепользования, реализацию новых строительных норм и правил и работу со страховыми компаниями по "надлежащему страхованию инфраструктуры". Они говорят об этом не без оснований. Торговая палата США провела анализ и пришла к выводу, что каждый потраченный на обеспечение готовности к стихийным бедствиям доллар экономит местным общинам 13 долларов, которые придется тратить на компенсацию убытков, расчистку и ликвидацию экономических последствий. Однако с 2018 года правительство откладывает на обеспечение готовности к стихийным бедствиям всего шесть процентов от общей суммы расходов на борьбу с ними.

На самом деле это считается серьезным увеличением федерального финансирования на обеспечение готовности, сказал мне Фугейт. Но это ничто в сравнении с триллионами долларов, которые необходимы для защиты инфраструктуры от нынешних рисков. Расходы на ликвидацию последствий стихийных бедствий будут неуклонно увеличиваться, если страна не начнет вкладывать серьезные средства в перестройку инфраструктуры в интересах будущего. Мартин рассказал об этом так: "Если бы у меня, не дай бог, случился инфаркт, но я выжил, я бы сказал себе: так, сажусь на диету, лучше питаюсь, начинаю заниматься физическими упражнениями. Я сделаю все, чтобы это не повторилось. А наша страна и ее системы получают один удар за другим, и это не прекратится, если не будет проведена необходимая работа".

Но некоторые меры, скажем, более строгие строительные нормы и правила, не пользуются популярностью в штатах, которые уполномочены их менять. "Существуют тихие противоречия между штатами и федеральным правительством в вопросе о том, как это делать", – сказал Шлегельмильх. В случае изменений штаты и местные органы власти будут нести больше затрат на работу по подготовке к чрезвычайным ситуациям. Но они знают, что федеральное правительство непременно поможет с финансированием восстановительных работ.

Плюс к этому расходование денег на восстановление после стихийных бедствий помогает выборным должностным лицам побеждать на следующих выборах. "Сумма финансирования, которую ты сможешь привлечь, напрямую соотносится с количеством голосов, которое ты можешь получить или потерять", – сказал Шлегельмильх. Но о готовности этого не скажешь, потому что она не дает практически никаких голосов. С такой же проблемой сталкиваются некоммерческие организации, работающие в сфере борьбы со стихийными бедствиями. Шлегельмильх рассказал мне, что у некоторых есть вебсайты, которые не работают, а когда неизбежно приходит катастрофа, их начинают стремительно наполнять содержанием, заполняя пустые места: "Здесь вставят название стихийного бедствия, там поставят фотографию, и вот все уже готово для сбора средств, потому что люди начинают жертвовать именно в этот момент". Это вполне естественно: мы хотим помогать тем, кто совершенно очевидно оказался в беде. А помогать людям, когда катастрофа еще не наступила – это какая-то абстракция, пусть даже это более эффективно.

Эти тенденции никуда не денутся, и Шлегельмильх считает, что для изменения ситуации нужно полностью переосмыслить деятельность федеральных ведомств по чрезвычайным ситуациям, "точно так же, как мы перестроили систему внутренней безопасности после 11 сентября". Он насчитал 90 программ по оказанию помощи при стихийных бедствиях, которыми занимаются 20 различных ведомств. Их реорганизация с созданием централизованного органа по чрезвычайным ситуациям, по крайней мере, оптимизирует эту работу. "Я говорю об этом, хорошо зная, что министерство внутренней безопасности создавалось в обстановке полного хаоса", – заявил Шлегельмильх. Однако он тут же добавил: "Мы должны опережать события, вкладывая больше средств в подготовку и стрессоустойчивость. А также повышая эффективность и совершенствуя координацию".

Фугейт более прагматичен в своих ожиданиях. "Вы видели хоть одного председателя комитета в конгрессе, который добровольно отказывается от своих программ?" – спросил он. (Следует отметить, что даже после создания министерства внутренней безопасности его первому руководителю Тому Риджу (Tom Ridge) пришлось лавировать между 88 комитетами и подкомитетами конгресса, которые интересовались работой его ведомства.) Фугейт хочет, чтобы в США был создан Национальный совет по безопасности в случае чрезвычайных ситуаций, аналогичный Национальному совету по безопасности на транспорте, который финансируется конгрессом и работает независимо от исполнительных органов власти. Такой совет должен разрабатывать меры реагирования на ураганы и давать рекомендации.

Однако Фугейт не уверен, что страна сделала достаточно для того, чтобы коренным образом изменить этот дорогостоящий и болезненный цикл ликвидации последствий и восстановления. "Всякий раз, когда я думаю о стихийных бедствиях, я предполагаю, что мы придем в себя, что мы справимся, что мы не дойдем до переломного момента", – сказал он.

Некоторые катастрофические провалы, например, ураган "Катрина", изменили политику реагирования на стихийные бедствия. Но у американцев пока не изменилось коллективное мышление в вопросе адекватной подготовки к чрезвычайным ситуациям. "У нас даже нет согласия в вопросе климатических изменений, – отмечает Фугейт. – Ну, когда-нибудь, когда придет очередной ураган, это станет переломным моментом, и все признают: да, у нас проблема. Но пока мы до такой точки не дошли".