Внимание к реформе с правами человека внутри страны повысит международный авторитет Соединенных Штатов, что позволит Вашингтону снова сделать эту тему центральным элементом как в своих двусторонних отношениях, так и в рамках многосторонних институтов и альянсов. Что касается внутреннего фронта, то эта политика должна начаться с обращения вспять тех действий, которые превратили Соединенные Штаты в глазах всего мира из защитника прав человека в их нарушителя. Заигрывания Трампа с авторитарными лидерами, от президента России Владимира Путина до Родриго Дутерте с Филиппин, Виктора Орбана из Венгрии и Реджепа Тайипа Эрдогана из Турции наносили авторитету США особый ущерб. Так же, как и его неизменная и беспрекословная поддержка наследного принца Саудовской Аравии Мухаммеда бин Салмана после убийства журналиста Джамаля Хашогги по приказу самого принца, не говоря уже о поддержке военного вмешательства Саудовской Аравии в жестокую гражданскую войну в Йемене. Чтобы избавиться от этого катастрофического наследия, Байден должен сделать особый упор на права женщин и ЛГБТ-сообщества. Он уже отменил «правило глобального кляпа», которое заблокировало финансирование Америкой неправительственных организаций, предоставляющих консультации по прерыванию беременности или направления к специалистам по абортам.
Это не означает, что Байден должен делать прямо противоположное тому, что делал его предшественник. В некоторых областях стоит сохранить отдельные аспекты политики Трампа, за исключением его контрпродуктивных односторонних подходов. Венесуэла — один из таких случаев. Администрация Трампа выступила против разрушения демократии и нарушения прав человека при режиме Николаса Мадуро, но, добавив к этому безрассудные угрозы военного вмешательства, Трамп резко поляризовал дискуссии и оттолкнул потенциальных демократических союзников в Латинской Америке. Правильно и то, что Трамп характеризовал жестокие репрессии Китая в отношении уйгурского населения как геноцид. Госсекретарь США Энтони Блинкен, похоже, намерен продолжить эту линию, но он ясно дал понять, что, в отличие от своих предшественников, будет работать над привлечением союзников. Подобным же образом администрация Байдена должна продолжить введенные Трампом санкции против военного руководства в Мьянме за массовые нарушения прав человека, включая геноцид против мусульманского меньшинства рохинджа, но она должна работать с союзниками, чтобы добавить новые санкции в ответ на убийство более сотни гражданских протестующих с февраля, когда военные страны свергли демократически избранное правительство.
Помимо этой двусторонней политики, у Байдена есть возможность восстановить и обновить более широкую основу, на которой зиждется защита Америкой прав человека в мире. Эта структура, построенная на основе законодательства и административных усилий в государственном департаменте, понесла серьезный ущерб в период правления Трампа. Но она все еще существует и готова к использованию. Среди ее инструментов — законодательные акты, обуславливающие помощь и обучение США определенными практиками в области прав человека, санкции против отдельных государств и физических лиц, а также ежегодные отчеты о правах человека, предназначенные для формирования внешней политики США. Однако главным ресурсом США в этой области является имеющийся у них корпус профессиональных дипломатов. Администрация Трампа обескровила и политизировала государственный департамент. Такой подход, согласно докладу от 2020 года бывших послов США Николаса Бернса, Марка Гроссмана и Марси Райс, оставил американских дипломатов «без поддержки, финансирования, дополнительного обучения и руководства, которые им необходимы для эффективного представительства американского народа и за рубежом, и в Вашингтоне». Таким образом, первым шагом к восстановлению доверия к внешней политике США является восстановление главенства дипломатической службы США и ее профессиональных дипломатов в осуществлении внешнеполитической линии страны.
Некоторые действия в области прав человека будут включать в себя громкие символические шаги, а не практические меры. Приглашение иностранных лидеров на встречу с Байденом в Овальном кабинете будет служить сигналом о приоритетах США в области прав человека. Точно так же план Байдена провести «глобальный демократический саммит» в течение первого же года его пребывания в должности будет иметь большое символическое значение, поэтому список гостей необходимо тщательно спланировать, чтобы исключить политиков из стран, которые называют «полудемократическими» или «частично свободными». На саммит не должны быть приглашены те зарубежные лидеры, которые выхолостили изнутри демократию в своих странах, например, Орбан и Эрдоган. Их места должны занять лидеры из многих менее известных историй успеха демократии в мире, таких как Чили, Коста-Рика и Уругвай в Латинской Америке; Южная Корея и Тайвань в Азии; Ботсвана, Гана, Намибия и Сенегал в Африке; Эстония, Латвия и Литва в Европе и некоторые небольшие островные государства в Тихом океане.
Новый импульс в защиту прав человека может не дать немедленных результатов. Нынешнему поколению автократов, многие из которых уже прочно укоренились во власти, вряд ли в краткосрочной перспективе угрожает изменение политики США. Поощрение прав человека — это долгая игра. Чтобы вести эту политику эффективно, государственный департамент должен использовать свои ежегодные отчеты о правах человека для сбора всеобъемлющих и объективных данных и анализа, а не для политизации вопросов (как это сделала администрация Трампа, например, исключив из обсуждения насилие и дискриминацию в отношении членов мирового ЛГБТ-сообщества, его организаций и активистов). Еще важнее то, чтобы администрация Байдена занимала единую позицию по вопросам прав человека и демократии. Все подразделения государственного департамента должны осознать, что обязательства и практика в области прав человека входят в число главных источников мягкой силы США. Когда одна часть администрации выступает за права человека, а другая, начиная с президента, подает путаные сигналы по поводу их нарушений, зарубежные лидеры начинают вести себя по отношению к нашей политике цинично и индифферентно. Всем в президентской администрации, начиная с самого президента, должно быть абсолютно ясно, что искренняя забота о правах человека и демократии является главным приоритетом Америки.
Врач, излечи себя сам
Администрации Байдена следует с осторожностью использовать права человека в качестве оправдания для военного вмешательства. Ни один международный документ в области прав человека не рекомендует, а тем более не требует, чтобы какие-то государства предпринимали военные акции для обеспечения соблюдения прав человека за рубежом. Фактически, война — это тот элемент политики, который наиболее тесно взаимосвязан с нарушениями прав человека, а применение силы контрпродуктивно для защиты таких прав. Кроме того, некоторые прошлые интервенции, прежде всего в Ираке, заставили американцев с недовольством смотреть на продвижение демократии и прав человека сквозь дуло винтовки.
Вместо этого Соединенным Штатам следует работать над тем, чтобы вернуть утраченное доверие, вновь посвятив себя развитию международного права в области прав человека. Учитывая нынешний состав Сената США, маловероятно, что Соединенные Штаты в ближайшее время ратифицируют международные договоры о правах человека, которые они уже подписали, например, Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенцию о правах ребенка и Конвенцию о правах инвалидов. Тем не менее, администрация Байдена должна одобрить их ратификацию и попытаться заручиться их поддержкой со стороны обеих партий, апеллируя к соображениям международного авторитета и национальной безопасности США. Досрочная ратификация Сенатом Римского статута Международного уголовного суда еще менее вероятна, но администрация Байдена должна отменить указ Трампа, разрешающий санкции в отношении должностных лиц суда, который в настоящее время препятствует его работе.
В ООН Соединенные Штаты должны вновь войти в Совет по правам человека, главному международному форуму для политических дискуссий по правам человека. Хотя в состав Совета входят и авторитарные страны, и известные нарушители прав человека, возвращение США в Совет и поддержка демократических союзников — это лучше, чем уступить слово Китаю, России, Саудовской Аравии и другим авторитарным государствам, которые заполняют пустоту там, где Соединенные Штаты отсутствуют.
США также следует возобновить взаимодействие с Межамериканской системой защиты прав человека, особенно с Межамериканской комиссией по правам человека, которая работает с Организацией американских государств. Комиссия могла бы сыграть важную роль в борьбе с репрессиями, которые являются первопричиной эмиграции из стран Центральной Америки и Венесуэлы. Однако в последние годы она подвергалась нападкам со стороны как левых, так и правых правительств: Никарагуа и Венесуэла пытаются ослабить комиссию, потому что они отвергают ее критику в адрес своей политики, и правительство США сократило ее финансирование после того, как девять сенаторов-республиканцев ложно заявили, что комиссия способствовала легализации абортов. Как впоследствии заявила группа бывших уполномоченных США при МАКПЧ, сокращение финансирования было «опрометчивым шагом как с точки зрения международного права, так и нашей надпартийной национальной приверженности демократии и правам человека».
Наконец, восстановление доверия и авторитета Америки требует рассмотрения наиболее вопиющих нарушений международных прав человека со стороны самих Соединенных Штатов. Два шага, которые сочетают в себе символическое значение и практичность, могут инициировать этот процесс. Первый — это закрытие военной тюрьмы США в Гуантанамо, где по-прежнему остаются 40 заключенных, обвиняемых в терроризме, что наносит нам значительный репутационный и финансовый ущерб. Вашингтон не может с невозмутимым видом говорить о политических заключенных где-либо в мире, пока сам продолжает держать людей в заключении неопределенное время — и во многих случаях без суда. По прошествии почти двух десятилетий заключенные Гуантанамо, обвиненные в совершении преступлений, должны быть переданы в федеральные суды, которые имеют надежный опыт рассмотрения таких дел. А те, чьи преступления не могут быть доказаны, должны быть освобождены.
Во-вторых, Соединенные Штаты должны установить определенную ответственность за применение пыток ЦРУ во время «войны с террором». Вашингтон давно обеспокоен риском судебного преследования американских должностных лиц в Международном уголовном суде за применение пыток в Афганистане. Простой способ избежать этого — возбудить судебные разбирательства по этим преступлениям внутри Соединенных Штатов, поскольку МУС не занимается судебным преследованием по делам, рассматриваемым на национальном уровне. Такой подход был бы гораздо более совместимым с американскими ценностями и законодательством, чем наложение санкций на должностных лиц МУС за выполнение ими своей работы. Еще до прихода к власти Джорджа Буша Соединенные Штаты признали запрет на пытки и жестокие и необычные наказания как во внутреннем законодательстве, так и в своих обязательствах по международному праву. Вашингтон помог разработать Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, ратифицировали ее и реализуют в соответствии с федеральным законом, по которому в случаях наличия исчерпывающих доказательства таких преступлений и их соответствующем документировании в США они рассматриваются как уголовные преступления с наказанием до 20 лет тюремного заключения или даже смертной казнью, если пытка приводит к смерти жертвы. Доказательства совершения таких преступлений США были подробно задокументированы комитетом Сената по разведке и министерством обороны, которые выявили случаи пыток заключенных, умерших неестественной смертью во время содержания под стражей в США.
Программа ЦРУ по выдаче, содержанию под стражей и допросам лиц, подозреваемых в совершении преступлений, нанесла серьезный ущерб не только авторитету США в области прав человека, но и имиджу в этой области тех стран, которые активно сотрудничали с Соединенными Штатами. В ходе исследования, осуществленного одним из нас, Кэтрин Сиккинк в соавторстве и Авереллом Шмидтом, было обнаружено, что во многих из 40 стран, в которых размещались секретные тюрьмы США и которые помогали ЦРУ захватывать и допрашивать людей, позже наблюдался рост нарушений прав человека по сравнению со странами, не участвовавшими в таких программах. Соединенные Штаты до сих пор не разрешили провести полное независимое расследование применения ими пыток, и ни одно из высокопоставленных должностных лиц США не было привлечено к ответственности. Если Вашингтон хочет показать миру пример, то этот пробел в подотчетности обществу необходимо как можно быстрее устранить. Первым шагом администрация Байдена в этом направлении должно немедленное рассекречивание и выпуск полного отчета по этому вопросу сенатского комитета по разведке, который содержит гораздо больше деталей, чем несекретные резюме.
Назад в будущее
Первые сигналы из Вашингтона в области прав человека можно оценить положительно. Целый каскад исполнительных распоряжений и законодательных предложений по оказанию помощи населению в связи с covid-19, реформе здравоохранения, расовому равенству, равным возможностям, правам женщин, реформе уголовного правосудия и иммиграционной реформе указывает на то, что защита прав человека в США будет одним из главных приоритетов новой администрации в процессе ее работы над остановкой пандемии коронавируса и восстановлением экономики. Принятие в марте масштабного пакета помощи в связи с covid-19 на сумму 1,9 триллиона долларов является важным шагом на пути к обеспечению равных возможностей в стране.
Объем предстоящей работы может показаться ошеломляющим, а задачи — слишком многочисленными. Но это не первый случай, когда Соединенным Штатам приходится преодолевать внутренние кризисы для укрепления своей национальной безопасности и международного авторитета. При этом чаще страна выходила из них победительницей. На самом деле, история прав человека в стране показывает многочисленные образцы, когда за глубокими кризисами в этой области следовали амбициозные реформы — от отмены рабства и предоставления черным мужчинам избирательных прав после Гражданской войны до предоставления женщинам избирательных прав после Первой мировой войны. К таким же примерам можно отнести и расширение экономических прав граждан вслед за Великой депрессией и законодательный рывок к расовому равенству, вызванный к жизни движением за гражданские права. Если американцы сегодня смогут преодолеть свои политические разногласия через общую веру в свои права и обязанности, они могут породить еще один период трансформации, в котором Соединенные Штаты переосмыслят права человека как ценности, определяющие и обеспечивающие место Америки в мире.
____________________________________________________________________________________
Джон Шаттак — профессор внешней политики в школе Флетчера при Университете Тафтса, старший научный сотрудник Центра Карра по изучению политики в области прав человека Гарвардской Школы Кеннеди и бывший помощник государственного секретаря США по вопросам демократии, прав человека и трудовым отношениям.
Кэтрин Сиккинк — профессор политики в области прав человека и семьи в Гарвардской школе Кеннеди.
