Новый энергетический порядок

Джейсон Бордофф и Меган О'Салливан (Jason Bordoff and Meghan L. O'Sullivan)

Похоже, что российская спецоперация на Украине ознаменовала некий глобальный поворотный момент. Деловые круги заявили об ускорении процесса деглобализации и забили тревогу из-за нового цикла стагфляции, ученые осудили возвращение эпохи завоеваний и приветствовали возобновление трансатлантических связей, а правительства переосмысливают чуть ли не каждый аспект внешней политики, включая торговлю, расходы на оборону и военные альянсы.

Эти кардинальные изменения затмевают еще одну глубокую трансформацию глобальной энергетической системы. Острая необходимость в сокращении выбросов углекислого газа на протяжении последних 20 лет постепенно меняла мировой энергетический порядок. Теперь, в результате конфликта на Украине, энергетическая безопасность вернулась на первый план, встав в один ряд с глобальным потеплением в качестве главного повода для озабоченности среди политиков. Этот сдвоенный приоритет способен преобразовать государственное планирование в области энергетики, товаропотоки энергоносителей и глобальную экономику в целом. Страны станут отдавать предпочтение решению внутренних проблем, производству энергоносителей на внутреннем рынке, а также региональному сотрудничеству вместе со стремлением достичь углеродной нейтральности. Если они замкнуться в стратегических энергетических блоках, на смену многолетней тенденции к высокой энергетической взаимозависимости может прийти эпоха энергетической разрозненности.

Но помимо экономического национализма и деглобализации грядущий энергетический порядок будет определяться одним фактором, который мало кто из аналитиков смог оценить в полной мере. Речь идет о невиданном доселе вмешательстве государства в дела энергетического сектора. На протяжении сорока лет западные правительства в основном стремились ограничивать активность на энергетических рынках, а теперь признают необходимость повышения вовлеченности по всем направлениям, начиная со строительства (и вывода из эксплуатации) инфраструктуры ископаемого топлива и влияния на решения частных компаний о том, где покупать и продавать энергоносители, и заканчивая ограничением выбросов с помощью системы установления тарифов за выбросы углерода, соответствующих субсидий, предписаний и стандартов.

Подобный сдвиг невольно заставляет вспоминать 1970-е, когда чрезмерное вмешательство правительства в дела энергетических рынков лишь усугубило бесконечные кризисы. Однако при правильном применении меры государственного регулирования особых проблем не принесут. Грамотно ограниченные и адаптированные к определенным рыночным сбоям меры способны предотвратить наихудшие последствия глобального потепления, смягчить многие риски энергетической безопасности и помочь справиться с крупнейшими геополитическими проблемами предстоящего энергетического перехода. Нынешний кризис переориентировал внимание всего мира на геополитические энергетические риски, заставляя учитывать завтрашние климатические амбиции и сегодняшние потребности в энергии, а также позволяя давать предварительную оценку грядущей бурной эпохе. Реакция правительств на эти вызовы, резко обострившиеся в результате российско-украинского конфликта, определит новый энергетический порядок на многие годы.

История энергетических кризисов 70-х связана с чрезмерным правительственным вмешательством лишь отчасти. Еще до того, как шесть входящих в ОПЕК стран Персидского залива сократили добычу и ввели нефтяное эмбарго против Соединенных Штатов и других стран, поддержавших Израиль во время войны Судного дня 1973 года, Вашингтон активно стремился управлять нефтяными рынками США. Например, в 1959 году президент Дуайт Эйзенхауэр установил квоты на импорт нефти, чтобы защитить американских производителей. Эти квоты возымели желаемый эффект, дела у американских производителей пошли в гору, поставки росли на всем протяжении 60-х. Но это не защитило потребителей от роста цен. На фоне потока устремившихся в пригороды американцев, которые покупали большие дома и автомобили, потребление нефти превысило предложение, что в конечном итоге привело к росту цен.

С целью обуздания цен президент Ричард Никсон предпринял ряд политических шагов. В 1971 году, в то же время, когда его администрация отменила золотой стандарт, он ввел меры контроля за заработной платой и ценами, в том числе на нефть и газ. Но они лишь увеличили спрос на нефть, сократив вместе с тем внутреннее предложение. Зимой 1972-73 гг. нехватка топлива вынудила некоторые школьные округа закрываться в определенные дни, а СМИ писали о грядущем энергетическом кризисе. Весной 1973 года Никсон смягчился и отменил введенные Эйзенхауэром квоты на импорт нефти, призвав американцев экономить бензин. Однако в июне, за несколько месяцев до введения арабского нефтяного эмбарго, почти половина заправочных станций страны сообщили о проблемах, топливо удавалось найти с огромным трудом.

Вместо отказа от вмешательства правительства в дела энергетических рынков Никсон взял и усилил его, и лекарство стало не лечить, а калечить. В ноябре 1973 года президент США учредил федеральную программу, в рамках которой правительственные чиновники занимались вопросами распределения пропана, топочного мазута, авиа-, дизельного и других видов топлива. По словам Уильяма Саймона, возглавлявшего в то время Федеральное энергетическое управление, данный шаг обернулся “катастрофой”. Именно на фоне вмешательства правительства арабское нефтяное эмбарго привело к ажиотажному спросу и возникновению очередей на заправочных станциях по всей стране.

Конец 70-х ознаменовался еще одним нефтяным кризисом, к которому привели многие из вышеупомянутых причин. В конце 1978 года в результате народного восстания в Иране произошла остановка добычи нефти, вызвавшая дефицит и резкий рост цен в Соединенных Штатах и других странах. Как и во время предыдущего кризиса, федеральный контроль за ценами и меры в области распределения ресурсов только усугубили ситуацию. Американцы снова выстроились в очереди за бензином, заправлялись только в определенные дни и переслушивали знаменитую речь президента Джимми Картера о “кризисе доверия”.

Благодаря этим неудачам стало очевидно, что чрезмерная государственная опека топливно-энергетического комплекса может иметь неприятные последствия. Картер начал процесс ограничения объема вмешательства государства в регулирование цен на энергоносители, а президент Рональд Рейган затем его ускорил. В течение следующих десятилетий правительство США постепенно урезáло свою роль в области энергетики посредством отмены импортных квот, отказа от контроля за ценами на нефть и газ и от системы распределения ресурсов.

Бесспорно, правительство при этом расширило свою роль в других областях, связанных с энергетикой: установило стандарты экономии топлива и снизило ограничения скорости, субсидировало синтетическое топливо и инициативы по строительству домов с учетом климатических особенностей, создало Стратегический нефтяной резерв и расширило условия для лизинга при проведении разведки и добычи ресурсов в Мексиканском заливе и на Аляске. Регулярное применение санкций против стран, производящих энергоносители, стало еще одним исключением из общих правил. Тем не менее, многие из наиболее значимых изменений в энергетическом секторе после кризисов 1970-х годов, таких как дерегуляция продаж природного газа и создание конкурентоспособных энергетических компаний и оптовых рынков электроэнергии, стали результатом достигнутого обеими партиями консенсуса о том, что лучший способ обеспечить энергетическую безопасность и общедоступность ˗ просто позволить рынку функционировать самостоятельно.

Энергетический кризис, вызванный российско-украинским конфликтом, может стать худшим за последние полвека. Многие аналитики уже провели параллели с нефтяными кризисами 70-х, однако нынешний отличается от них рядом важных элементов. Начнем с того, что мировая экономика стала менее энергоемкой. Экономический рост опережает рост использования энергии, поэтому в настоящее время мир потребляет ее гораздо меньше в расчете на единицу ВВП. Более того, поставки нефти осуществляет гораздо больше компаний по сравнению с 1970-ми, когда бóльшую часть мировой нефтеторговли контролировало всего несколько фирм. Цепочки поставок энергоносителей стали в итоге прочнее.

Тем не менее, нынешний кризис далеко не ограничивается нефтью и может затронуть весьма обширный сегмент экономики. Беспорядки могут привести к сбоям поставок всех видов энергоресурсов. Россия является не только крупнейшим в мире экспортером нефти и нефтепродуктов, но и основным поставщиком природного газа в Европу, а также крупным экспортером угля и низкообогащенного урана для питания атомных электростанций, не говоря уже о многих других товарах. С учетом рекордно высоких цен на уголь, бензин, дизельное топливо, природный газ и другие сырьевые товары, дальнейшие перебои в поставках энергоносителей из России, будь то по ее собственной или европейской инициативе, ускорят инфляцию, вызовут рецессию, потребуют ограничений потребления энергии и приведут к закрытию предприятий.

Глобальная энергетическая система переживала не самые спокойные времена еще до начала Владимиром Путиным спецоперации на Украине. Европа и другие страны мира столкнулись с проблемами энергоснабжения, поскольку все чаще в данной области задействовали непостоянные источники, такие как энергия ветра и солнечного света. В то же время многолетние низкие показатели доходности и возросшее климатическое давление привели к сокращению нефтегазовых инвестиций, в результате чего поставки оказались ограничены. Вызванные COVID-19 проблемы с системной организацией снабжения усугубили дефицит и усилили ценовое давление. В 2021-начале 2022 года резкий рост цен на природный газ разорил ряд европейских коммунальных предприятий и вынудил правительства субсидировать счета за электроэнергию. Все могло быть еще хуже, однако спрос на энергоносители несколько снизили погодные условия в Европе и Азии, оказавшиеся благоприятнее ожидаемых.

С начала конфликта на Украине волатильность энергетических рынков стала еще выше. На рынках кредитования возросло напряжение, снизилась ликвидность для поддержки купли-продажи нефти, нестабильность ощущалась как в плане спроса, так и в плане предложения. Многие покупатели избегают российской нефти из-за страха перед западными банковскими и финансовыми санкциями, а также потенциальной стигматизацией. По оценкам Международного энергетического агентства, российское производство упало на миллион баррелей в день, и этот показатель может вырасти еще сильнее, если к концу года Евросоюз осуществит задуманное и запретит всю поступающую из России сырую нефть, бензин и дизельное топливо. Еще сильнее цены взвинчивают слухи о возможном введение новых санкций вкупе с нежеланием ОПЕК восполнять пробел, образовавшийся после отказа от российских поставок.

По состоянию на конец мая нефть торговалась по цене значительно выше 100 долларов за баррель. Цены на бензин в США в этом месяце достигли рекордно высокого уровня (без учета инфляции), а резкий рост стоимости дизельного топлива привел к увеличению расходов на перевозку и продовольствие. Цены на природный газ в США выросли до максимума впервые с 2008 года, а с начала года практически удвоились. В результате европейские и другие потребители сталкиваются с чрезвычайно острыми проблемами. Цены могли быть еще выше, если бы не два мощных фактора, которые хотя бы временно не дают рынку разогнаться. Карантин из-за вспышки COVID-19 в Китае сказался на мировом спросе на энергоносители, а Соединенные Штаты с международными партнерами высвободили беспрецедентное количество нефти из стратегических запасов. В настоящее время поступающий оттуда объем хоть как-то компенсирует отказ от поставок из России.

Но, скорее всего, худшее еще впереди. Когда ослабнут карантинные ограничения в Китае, спрос на нефть резко возрастет, что приведет к росту цен. То же самое относится и к ценам на природный газ, которые, в свою очередь, сказываются на счетах за электроэнергию и отопление. И хотя в Европу российский газ продолжает поступать, Москва сократила поставки в Финляндию, Польшу и Болгарию; ограничила экспорт через Украину и национализированную Германией дочернюю компанию "Газпрома"; а также пригрозила перекрыть вентиль всем европейским странам, которые отказываются оплачивать голубое топливо в рублях. Полное прекращение поставок российского газа в Европу по-прежнему маловероятно, но вполне правдоподобно, и приведет, по всей вероятности, к дефициту, нормированию энергопотребления и закрытию энергоемких отраслей промышленности.

Любые дополнительные санкции будут иметь для глобальной энергетической системы последствия второго и третьего порядка. Уже сейчас напряженность на рынках сжиженного природного газа, к которому Европа все чаще прибегает из-за роста цен, толкает Азию к поиску альтернативных источников энергии. Лучшим вариантом является уголь ˗ его всегда достаточно, да и цена адекватная. Китай и другие страны увеличили добычу угля на фоне растущих опасений по поводу глобального энергетического голода, немного ослабив давление на мировые газовые рынки. Без помощи Азии Европе было бы труднее справляться с потерей российского газа. Однако рост зависимости от угля также привел к рекордному росту его стоимости, в результате чего страны с низким уровнем дохода, такие как Индия и Пакистан, испытывают массу проблем с удовлетворением потребностей в энергоресурсах в самый разгар аномальной жары. Из-за высоких цен на природный газ, используемый для производства удобрений, дорожает и продовольствие, на которое также влияют перебои в экспорте сельскохозяйственной продукции из России и Украины.

Эти бесконечные нештатные ситуации требуют переоценки опыта 70-х годов относительно правильного баланса между вмешательством правительства и автономией рынка. За последние 40 лет ставка на рыночные силы принесла огромную выгоду: энергоносители стали доступнее, экономическая эффективность и безопасность ˗ выше, благодаря конкурентному ценообразованию поставки переориентировались на те рынки, где они наиболее необходимы. Однако сегодняшние кризисы выявляют определенные рыночные сбои, которые можно устранить только при более активном вмешательстве правительства.

В частности, три проявления неэффективности рыночного механизма свидетельствуют о необходимости усиления роли правительства в стремлении к достижению двуединой задачи усиления энергетической безопасности и своевременного достижения углеродной нейтральности. Во-первых, частному сектору не хватает стимулов для создания инфраструктуры и других активов, которые необходимы для обеспечения энергетической безопасности большинства стран. Во-вторых, сами по себе рыночные силы не могут стимулировать создание необходимой для упорядоченного энергетического перехода инфраструктуры, которая может устареть до того, как частные компании обеспечат полную доходность инвестированного капитала. И, в-третьих, частным фирмам и частным лицам не хватает стимулов для ограничения выбросов, расходы на которые несет общество.

Первый момент проиллюстрировала уязвимость Европы перед сбоями в экспорте российских энергоносителей. Для достижения энергетической безопасности странам необходим целый ряд опций для приобретения энергоресурсов, разнообразие источников энергоснабжения и достаточно объемные резервы на случай чрезвычайной ситуации — все это требует более активного государственного вмешательства. Свободные рынки часто хорошо справляются с предоставлением потребителю широкого выбора источников энергии. Когда поставки прекращаются в одном месте, будь то в результате стихийных или политических катаклизмов, свободная торговля на высокоинтегрированных и надежных рынках сырьевых товаров позволяет покупателям находить альтернативы, избегая тем самым дефицита. (В начале 70-х этот механизм был сложнее, поскольку нефть продавалась по долгосрочным контрактам, а не в качестве товара в международном масштабе.) Но, как ясно показывает нынешний европейский энергетический кризис, переход на альтернативные источники энергии по политическим, экономическим или дипломатическим причинам возможен только при наличии соответствующей инфраструктуры ˗ тех же портов и терминалов с избыточной пропускной способностью. Частному сектору не хватает стимулов для инвестирования в такую инфраструктуру, поскольку перебои непредсказуемы, и частные компании не станут нести полные издержки. По этой причине возникает необходимость государственного вмешательства.

В качестве примера можно привести Литву. Почти десять лет назад в стране был построен плавучий терминал сжиженного природного газа, уместно нареченный “Независимостью”. Терминал позволил балтийскому государству снизить зависимость от российского природного газа и договориться с "Газпромом" о более выгодных для себя ценах. Но одна лишь коммерческая эксплуатация терминала не оправдала бы затрат на него, тем более что зачастую он работал не в полную силу. Помимо кредитов Европейского инвестиционного банка, профинансировать его можно было только благодаря кредитным гарантиям и другим формам помощи со стороны правительства Литвы. Решение инвестировать в инфраструктуру энергетической безопасности оправдалось, и Литва стала первой европейской страной, которая полностью прекратила импорт российского газа после начала Владимиром Путиным специальной военной операции на Украине.

Германия также склоняется к варианту перехода на СПГ для снижения зависимости от российских поставок. Россия долгое время была наиболее выгодным источником природного газа для Германии, и последняя стала постепенно наращивать импорт из этой страны, в результате чего в 2021 году на долю российского голубого топлива приходилось уже более половины всего потребляемого немцами газа. Теперь же в поисках поставок нероссийского газа Берлин выделил три миллиарда евро на поддержку развития четырех плавучих терминалов для импорта СПГ. В будущем предприятиям и потребителям придется сильнее раскошеливаться, однако правительство обещает создать инфраструктуру для обеспечения разнообразия базы поставщиков природного газа.

Меры, принятые Литвой и Германией, основаны на недавних попытках Европейской комиссии простимулировать конкуренцию на газовых рынках и возможности для прямого финансирования в области строительства трубопроводов и СПГ-инфраструктуры, ведь раньше частные фирмы не горели желанием делать подобные инвестиции. В результате европейский рынок природного газа стал устойчивее, чем в 2009 году, когда Россия сократила поставки.

Государственные запасы, такие как Стратегический нефтяной резерв США, являются еще одним инструментом обеспечения энергетической безопасности, который один только рынок не в состоянии обеспечить. (В Европе многие правительства не имеют резервов, требуя от компаний поддерживать запасы на уровне выше нормы.) Хотя подобные запасы могут помочь снизить дефицит в условиях кризиса, также они требуют наличия инфраструктуры, которую частные компании вряд ли смогут обеспечить самостоятельно. К примеру, администрация президента Джо Байдена высвободила огромное количество нефти из Стратегического нефтяного резерва, но дальнейшие действия в этом направлении с целью усмирить мировые цены ограничены нехваткой доступных портов и терминалов. В прошлом такие инфраструктурные ограничения были редкостью. Однако сланцевый бум, превративший Соединенные Штаты в нетто-экспортера энергоносителей, резко увеличил спрос на портовые площади, которыми сейчас в основном интересуется частный сектор. Чтобы государственные запасы повысили общее мировое предложение, а не просто вытеснили внебюджетную нефть, необходимы дополнительные порты и терминалы, которые вне периодов энергетических кризисов использоваться будут мало. С учетом небольшого количества коммерческих оснований для создания редко используемой инфраструктуры, правительствам придется играть здесь определенную роль, как в 2015 году рекомендовало в своем большом отчете Министерство энергетики США.

Правительствам, возможно, также придется вмешиваться в дела других энергетических рынков помимо нефтегазовых. Важные минералы, необходимые для успешного энергетического перехода, такие как литий, никель и кобальт, будут в дефиците из-за растущей популярности электромобилей, а также использования энергии солнечного света и ветра, батарей и других видов инфраструктуры с низким и нулевым выбросом углерода. Одним из вариантом может стать наращивание добычи таких минералов, хотя на сегодняшний день многие американские компании избегают производства и обработки важнейших ископаемых из-за связанных с этим экологических издержек и доступности заграничных источников. Но поскольку некоторые из них играют решающую роль в вопросах национальной безопасности, администрация Байдена стала предлагать стимулы для увеличения их внутреннего производства. Может потребоваться дополнительное вмешательство правительства. Частные застройщики по понятным причинам нервничают из-за крупных инвестиций, на окупаемость которых может уйти десять лет и более, пока предпринимаются усилия по поиску альтернатив этим минералам или коммерциализации их переработки. В США правительство могло бы рассмотреть вопрос о том, чтобы гарантировать таким рынкам обеспечение производства важнейших минералов в более широких масштабах, как в случае с вакцинами против COVID-19.

Вмешательство правительства в вопросах повышения энергетической безопасности не должно ограничиваться субсидиями, налоговыми льготами и другими стимулами. Дипломаты также могут помочь с адекватными поставками энергоносителей в условиях кризиса. Например, когда прошлой зимой Европа столкнулась с дефицитом природного газа, Соединенные Штаты направили послов, в частности, в Японию и Южную Корею, чтобы убедить их отказаться от поставок природного газа рядом производителей, поскольку существовала вероятность их попадания в Европу. Вашингтон также призвал Катар разрешить продажу своего газа европейским покупателям в рамках сделок со сторонними организациями, которые часто запрещались предусмотренным долгосрочными контрактами запретом на реэкспорт.

Второй эпизод неэффективности рыночного механизма, требующий государственного вмешательства, связан с ограниченными временными рамками для достижения глобальных климатических целей. Новые нефтегазовые активы, которые необходимы для обеспечения энергетической безопасности на время переходного периода, может потребоваться вывести из эксплуатации прежде, чем компании смогут вернуть деньги инвесторам. В конце концов, какая компания станет в ближайшей и среднесрочной перспективе рисковать капиталом, пока политики разбрасываются все более амбициозными обещаниями отказаться от необходимой инфраструктуры? Если компании готовы осуществлять эти инвестиции, им не следует делать ставку на способность планеты к достижению климатических целей. Более того, такие инвестиции не должны создавать препятствий для шагов в области борьбы с глобальным потеплением посредством укрепления тех экономических сил, которые не дают процессу идти чересчур быстро ввиду наличия определенных финансовых интересов в современной энергетической системе.

Созидательность законодательного процесса может помочь удовлетворить современные потребности в энергоресурсах без саботирования будущего энергетического перехода. Правительства могли бы, к примеру, квалифицировать определенные типы нефтегазовых установок как “переходные активы” и энергичнее помогать частным компаниям с их созданием. Также может потребоваться “готовность к переходу” (а именно оснащение технологией улавливания углерода или низкоуглеродистыми видами топлива вроде водорода и аммиака) таких активов как регазификационные установки и трубопроводы, которые крайне необходимы сегодня, но могут оказаться не у дел в том случае, если углеродная нейтральность будет достигнута к 2050 году – тогда в первые несколько лет правительства могут понести некоторые дополнительные расходы.

В качестве альтернативы правительства могли бы разработать инновационные инструменты для планирования процесса вывода оборудования из строя. Например, разрешить инвестиции в углеводородную инфраструктуру с более короткими сроками окупаемости, с оговоркой о праве платить за сворачивание актива через определенное время, или сокращать срок окупаемости за счет снижения стоимости капитала для частных фирм в обмен на право изъятия актива после того, как инвестиции принесут определенную прибыль.

При принятии такой политики правительствам необходимо будет проявить большую осторожность. Ее необходимо ограничить важными для краткосрочных нужд энергетической безопасности углеводородными проектами. Предпочтение при этом необходимо будет отдавать проектам максимально универсального применения, которые могут поставлять экологически чистые виды энергии или перенаправлять энергоресурсы другим получателям. Более того, директивные органы должны тщательно проанализировать, какие компоненты нефтегазовой отрасли действительно подходят для готовых к переходу проектов, чтобы никто не смог воспользоваться лазейками, возникшими из-за непроверенных утверждений о готовности каких-то нефтегазовых проектов переключиться на водород. И наконец, правительства должны требовать от разработчиков соблюдения максимально строгих стандартов на выбросы ˗ в отношении тех же утечек метана, ˗ чтобы инфраструктура оставляла как можно менее заметный углеродный след.

Третье проявление неэффективности механизмов энергетического рынка, требующее более активного государственного вмешательства, к настоящему времени знакомо практически всем: частные фирмы и частные лица не несут полных издержек за выбросы углерода и других загрязняющих веществ. Поэтому правительства должны требовать от производителей и потребителей “интернализации” этих затрат посредством создания системы тарифов за выбросы углерода и других механизмов. Для быстрого достижения углеродной нейтральности необходима более жесткая государственная политика в области климата, включая налоги на выбросы углерода, соответствующие субсидии, предписания и стандарты. Как видно из последнего доклада Межправительственной группы экспертов ООН по изменению климата, остается не так много времени на то, чтобы избежать наиболее серьезных последствий глобального потепления. Если не сократить выбросы немедленно, невозможно будет ограничить повышение мировых температур до 1,5 градусов по Цельсию, а превышение этого порога чревато наихудшими экологическими, медицинскими, экономическими и другими последствиями. Безотлагательность действий правительства будет возрастать по мере учащения и серьезности последствий изменения климата.

Сами по себе рыночные силы не могут обеспечить экономическую деятельность с достаточно низким уровнем выбросов углерода. Без более активного вмешательства правительства реальная и ожидаемая нехватка природного газа приведет, например, к наращиванию использования угля, как уже продемонстрировал нынешний кризис. Возможно, в 70-х это было приемлемым ответом на отсутствие энергетической безопасности, когда страны G7 обязались наращивать добычу и торговлю углем в условиях дефицита нефти. Однако будучи наиболее высокоуглеродным топливом, уголь перестал быть подходящей альтернативой, даже несмотря на способность заменить российский газ.

Проблема замены загрязняющих окружающую среду видов топлива более экологически чистыми выявляет еще одну, куда более серьезную проблему доставки низкоуглеродных энергоресурсов в развивающиеся страны, чьи потребности в энергии быстро растут. Промышленно развитым государствам необходимо будет помочь им снизить риски частных инвестиций в низкоуглеродную энергетику. По данным Международного энергетического агентства, для достижения углеродной нейтральности к 2050 году более 70% инвестиций в экологически чистую энергетику в формирующиеся и развивающиеся рынки должны поступать из частного сектора. Правительства должны активнее содействовать мобилизации этого капитала. Например, такие учреждения, как Всемирный банк и Финансовая корпорация развития США, могли бы предоставлять кредиты местным банкам по доступным ставкам, финансировать проекты в местной валюте и расширять доступность кредитных гарантий. Также они могли бы предоставлять кредиты непосредственно разработчикам проектов. Капитал организаций финансирования развития может в значительной мере способствовать стимулированию частных инвестиций.

К счастью, в долгосрочной перспективе энергетическую безопасность повысят многие необходимые для снижения количества выбросов правительственные меры (в частности, сокращение спроса на нефть и газ). Отчасти это объясняется тем, что энергетическая безопасность обеспечивается не только за счет увеличения добычи нефти, но и за счет сокращения ее использования. Пятнадцать лет назад Соединенные Штаты импортировали две трети потребляемого черного золота; в 2021 году экспорт уже превышал импорт. Тем не менее, американцы по-прежнему уязвимы к повышению цен на бензин на фоне проблем с поставками нефти. В Европе домохозяйства тоже были бы в большей безопасности, если бы потребляли меньше природного газа путем замещения его альтернативными вариантами или же банальной экономии. Вмешательство со стороны государства необходимо и здесь: широкие информационные кампании и поощрение инвестиций в области энергетической эффективности могут простимулировать технологические и другие изменения, необходимые для экономии энергии в условиях кризиса.

Расширенная роль правительства станет, вероятно, определяющей чертой нового глобального энергетического порядка, который возникнет в результате российско-украинского кризиса. По аналогии с глубокими экономическими, политическими и геополитическими последствиями активного вмешательства правительства в дела энергетических рынков в 70-х такая деятельность будет иметь преобразующий характер и сегодня. Причем в положительном ключе, если все будет сделано правильно. Должным образом структурированное и осуществляемое вмешательство в сфере энергетики и климата способно сгладить волатильность рынков, снизить риски, которые неизбежно возникнут в результате энергетического перехода, и ускорить продвижение по пути к углеродной нейтральности.

Например, наравне с повышением энергетической безопасности хорошо продуманная государственная политика может снизить риск популистской реакции наподобие французских протестов “Желтых жилетов” против климатических инициатив. Аналогичным образом, расширение возможностей для выработки энергии уменьшит геополитические рычаги влияния, которые могут возникнуть у традиционных производителей нефти и газа в краткосрочной перспективе, до завершения энергетического перехода. Ранее в этом году мы уже писали, что, если западные правительства оставят эти решения на усмотрение рынка, поставщики недорогой нефти в лице, скажем, России и арабских стран Персидского залива, в конечном счете превратятся в основных производителей на долгий срок, причем уровень потребления будет падать, несмотря на сохраняющиеся значительные показатели. Эта динамика может принести особенно много проблем в том случае, если давление с целью ограничения инвестиций в проекты, связанные с ископаемым топливом, приведет к снижению производства западных энергетических компаний даже при росте или стабилизации спроса. Однако если западным правительствам удастся стимулировать инвестиции в объекты переходного периода, со временем они смогут сократить как выбросы углерода, так и зависимость от традиционных производителей, которые, вероятно, захотят использовать переходный период для собственной экономической и геополитической выгоды.

Усилия правительства по обеспечению финансирования проектов в области экологически чистой энергетики на развивающихся рынках могут снизить и другой набор рисков ˗ тех, что связаны с усилением трений между развитыми и развивающимися странами. В отсутствие таких мер продолжит расти недовольство стран с низким и средним уровнем дохода по отношению к богатым, которые отказываются финансировать проекты по добыче ископаемого топлива в развивающихся странах, даже несмотря на усилия последних по наращиванию добычи нефти и газа с целью компенсации собственных потерь вследствие текущего кризиса. Это поставит под угрозу сотрудничество не только в области борьбы с глобальным потеплением, но и по другим важнейшим вопросам, таким как планы подготовки к возможным пандемиям, устранение конфликтных ситуаций и меры противодействия терроризму. Тот факт, что изменение климата сказывается в первую очередь на тех странах, которые несут наименьшую ответственность за уровень мирового выброса, лишь усугубляет их возмущение.

Самое главное ˗ вмешательство правительства в целях ускорения сокращения выбросов углерода может предотвратить некоторые последствия климатических изменений, чреватых наихудшими последствиями в области геополитики и безопасности. Как заключил в прошлом году Национальный совет по разведке США, глобальное потепление усилит стратегическую конкуренцию в Арктическом регионе, вызовет конфликты из-за водных ресурсов и миграции, а также, вероятно, ряд новых геополитических споров, поскольку заинтересованные страны в одностороннем порядке тестируют и внедряют крупномасштабные инициативы в области геоинжиниринга. Без участия правительства невозможно достичь необходимого для предотвращения этих последствий сокращения выбросов.

Разумеется, расширение роли правительства на энергетических рынках не всегда целесообразно. Как показал американский опыт 70-х, правительства, которые чересчур увлекаются национальным планированием и промышленной политикой, упускают многие преимущества свободного рынка. Чтобы добиться успеха, директивным органам необходимо тщательно адаптировать политику к конкретным проявлениям неэффективности рыночных механизмов. Как писал Александр Гамильтон, в промышленных вопросах необходимо предоставлять свободу предпринимательской деятельности, не сковывая ее чрезмерным госрегулированием, однако практичные политики знают, что разумная помощь и поощрение со стороны правительства могут оказать благотворное воздействие.

Некоторые европейские страны уже зашли слишком далеко в мерах реагирования на нынешний кризис. Испания и Португалия утвердили предельные значения цен на природный газ, которые составляют лишь малую часть рыночных. Некоторые демократы в Конгрессе США предложили запретить повышение цен в условиях объявленных президентом чрезвычайных ситуаций, связанных с энергетикой. Как показывает недавний исторический опыт, такой контроль над ценами будет носить контрпродуктивный характер.

Принимая более активное участие в делах энергетических рынков, правительства должны бороться с искушением ориентировать соответствующие секторы на то же направление, по которому идут компании, находящиеся в национальной собственности. Правительство США, например, выдает разрешения компаниям, желающим экспортировать природный газ, но пункты назначения определяют при этом уже рыночные силы. Если правительство станет отдавать предпочтение одним странам перед другими, это может привести к политизации торговли энергоносителями и снижению способности глобальных рынков к эффективному распределению ресурсов.

Правительствам также следует проявлять осторожность в плане зависимости от энергетической дипломатии, особенно той, что имеет целью воздействовать на решения рынка о покупке и продаже энергоносителей. Недавно принятые в США меры по высвобождению объемов СПГ для Европы посредством сдерживания закупок из Азии целесообразны в условиях кризиса, но в будущем с подобными шагами следует проявлять осторожность. Пуская политику в коммерческие вопросы, можно подорвать веру торговых партнеров США в неприкосновенность долгосрочных контрактов, что в итоге чревато ущербом для американских компаний, негативными последствиями в контексте инвестиций и ответными усилиями по политизации купли-продажи других товаров и услуг.

Также опасны агрессивные усилия правительства по достижению энергетической безопасности путем отключения от глобальной энергетической экономики. Некоторые члены Конгресса США считают, что Соединенные Штаты в настоящее время экспортируют больше энергии, чем импортируют, а потому выступают за ограничение экспорта нефти и газа для акцента на удовлетворении в первую очередь внутренних потребностей. Такие шаги обернутся, скорее всего, подрывом энергетической безопасности и свободной торговли. Диверсификация поставок через стимулирование внутреннего производства ключевых сырьевых товаров может оказаться выгодной, как, впрочем, и интеграция в и без того богатый и гибкий энергетический рынок. Одним из вариантов представляется энергетическая самодостаточность, но это ˗ путь к неэффективности и ненужным затратам. Соединенные Штаты потеряют необходимые глобальные энергетические связи для удовлетворения спроса на случай будущих кризисов или снижения уровня сланцевых разработок.

И наконец, следует избегать нагнетания и без того глубоких внутренних межпартийных противоречий в отношении той роли, которая должна отводиться правительству. В ближайшие годы растущее число законодательных предложений, направленных на повышение энергетической безопасности, смягчение перехода к углеродной нейтральности и борьбу с глобальным потеплением, повлекут за собой новые горячие дебаты и межпартийные распри. Поэтому американские лидеры должны предпринять согласованные усилия по созданию двухпартийной коалиции в поддержку этих мер, куда войдут все, начиная с защитников окружающей среды и заканчивая представителями нефтегазовой промышленности. Подобный союз – довольно неожиданный – существовал и двадцать лет назад, до сланцевого бума, когда Соединенные Штаты импортировали огромное количество нефти из порой нестабильных регионов, представлявших угрозу национальной безопасности. Широкий спектр интересов, подкрепленных каждый своими аргументами, в совокупности помог Соединенным Штатам сократить потребление нефти. Сегодня аналогичную коалицию можно создать на основе комплексной стратегии, которая обеспечивала бы как климатическую, так и энергетическую безопасность.

Европа назвала российско-украинский конфликт своим 11 сентября. Террористические акты 2001 года привели к установлению новой системы международной безопасности, которая доминировала на международной арене в течение 20 лет и до сих пор является ключевой чертой международных отношений. Одним из последствий спецоперации на Украине станет новый энергетический порядок, который возникнет в Европе и распространится во все отдаленные уголки мировой экономики. Определять его будут двойные императивы энергетической безопасности и борьбы с изменением климата. Чтобы реализовать их одновременно, не позволяя одному ставить под угрозу другой, потребуется задействовать силу рынков. Также возникнет необходимость расширения роли правительств в плане использования, формирования и управления этими рынками, а также устранения вызванных сегодняшним кризисом сбоев. Без целенаправленного и сдержанного, но при этом интенсивного государственного вмешательства мир пострадает либо от недостатка энергоресурсов, либо от страшных последствий изменения климата ˗ либо от того и другого.