The Economist: госдолг США угрожает мировым рынкам, но Вашингтон не хочет решать проблему

На стене одного из зданий Манхеттена, недалеко от Таймс-сквер, специальный счетчик продолжает фиксировать рост государственного долга Америки – с трех триллионов долларов в 1989 году, когда он был установлен, до более чем 31 триллиона долларов сегодня. Учитывая, что много лет госдолг продолжал неуклонно расти, не провоцируя при этом никаких очевидных экономических последствий, не обращать внимания на этот счетчик довольно легко – особенно теперь, когда его перенесли с оживленного перекрестка на тихую улочку. Однако непрекращающийся рост цифр на нем внезапно стал представлять собой опасность для глобальной экономики. А все потому, что сейчас эти цифры вновь уперлись в потолок американского госдолга – инструмент, такой же рукотворный, как и сам счетчик, но при этом заключающий в себе гораздо более серьезную опасность.

Потолок госдолга — это сумма, которую Конгресс США разрешил американскому правительству заимствовать для выполнения его основных обязательств, от обеспечения медицинской страховки до выплаты жалованья военным. Текущий потолок госдолга составляет 31,4 триллиона долларов (117% ВВП), и Америка быстро к нему приближается. Первого мая министр финансов США Джанет Йеллен (Janet Yellen) предупредила, что правительство исчерпает свои денежные резервы и не сможет воспользоваться бюджетными уловками уже к первому июня.

В этот момент Америка либо столкнется с дефолтом по суверенному долгу, либо должна будет резко сократить государственные расходы. И тот, и другой вариант окажутся разрушительными для мировых рынков. Дефолт подорвет доверие к самой важной финансовой системе мира, а серьезные сокращения бюджетных расходов спровоцируют глубокую рецессию. Даже если Конгрессу удастся поднять потолок госдолга до того, как произойдет нечто столь ужасное, такое заигрывание с катастрофой служит предупреждением об ухудшении финансового положения Америки и о том, как трудно будет его восстановить.

Потолок госдолга – это исключительно политическое творение, лишенное какого-либо фундаментального экономического смысла. Ни одна другая страна не связывает себе руки подобным грубым образом. Это значит, что сейчас требуется некое политическое решение, к которому необходимо отнестись максимально серьезно, учитывая нынешний тупик. Инвесторов уже тошнит из-за отсутствия ясности в том, смогут ли демократы и республиканцы договориться. Сразу после предостережения Йеллен доходность краткосрочных казначейских обязательств со сроком погашения в начале июня выросла на процентный пункт, а это свидетельствует о том, что мало кому хочется держать государственные бумаги, которые могут попасть под перекрестный огонь.

Законопроект, предложенный республиканцем и спикером Палаты представителей Кевином Маккарти (Kevin McCarthy), позволит немного увеличить потолок госдолга в 2024 году, но при этом сократит расходы правительства на триллионы долларов в течение следующего десятилетия и поставит крест на планах по борьбе с изменением климата. 27 апреля этот законопроект был принят Палатой представителей, которая находится под контролем республиканцев, но демократы не захотят его поддержать, а это значит, что он не пройдет через Сенат.

Между тем один маневр демократов в палате представителей – известный как "петиция об отстранении", – может дать им возможность добиться простого повышения потолка госдолга. Но для этого потребуется, чтобы пятеро республиканцев выразили несогласие с Маккарти и приняли сторону демократов, что маловероятно с учетом приближения года выборов.

Тем не менее, большинство надеется, что американские политики каким-то образом найдут выход из сложившегося тупика, как они не раз делали в прошлом. Президент Джо Байден пригласил лидеров обеих партий на встречу в Белом доме девятого мая, на которой, скорее всего, будут идти переговоры, – Байден надеялся этого избежать, ведь он предпочел бы увидеть "чистый" законопроект об увеличении потолка госдолга.

Если и когда это произойдет, бюджетная гимнастика Америки вновь пропадет из поля зрения – подобно счетчику госдолга США. Однако это очень плохо, потому что основы финансовой системы страны становятся все более шаткими. Начнем с того, что основным показателем уязвимости является не уровень госдолга Америки, а ее растущий бюджетный дефицит.

За последние полвека дефицит федерального бюджета США составлял в среднем около 3,5% от ВВП в год. В ближайшем будущем этот уровень, который фискальные ястребы не так давно считали свидетельством расточительности, возможно, будет восприниматься как отголосок более бережливой эпохи. В своем последнем отчете за февраль Бюджетное управление Конгресса прогнозировало, что дефицит бюджета США в следующем десятилетии будет составлять в среднем 6,1%.

Скорее всего, эта цифра занижена. В своих прогнозах Бюджетное управление Конгресса не учитывает рецессии. Даже если в ближайшее время Америка не будет прибегать к расходованию огромного количества средств, как это случилось в период пандемии COVID-19, рецессии приводят к росту дефицита, потому что объемы налоговых отчислений снижаются, а такие автоматические стабилизаторы, как пособия по безработице, растут.

Как и многие аналитики, Бюджетное управление Конгресса также пытается оценить расходы на реализацию новой промышленной политики администрации Байдена. Сначала оно предполагало, что расходы на субсидирование таких сфер, как электромобили и возобновляемые источники энергии, обойдутся примерно в 400 миллиардов долларов в течение следующего десятилетия. Но поскольку многие субсидии принимают форму неограниченных налоговых вычетов, банк Goldman Sachs считает, что объем расходов, вероятно, приблизится к 1,2 триллиона долларов.

Более того, Бюджетное управление Конгресса делает свои прогнозы только на основании действующих законов. По мере изменения политического ландшафта меняются и законы – с обескураживающей тенденцией к увеличению дефицита. В 2017 году Дональд Трамп принял ряд мер по снижению налогов, срок действия которых истекает в 2025 году. Делая свои прогнозы, управление по закону обязано исходить из того, что срок действия этих мер истечет тогда, когда это было предусмотрено. Однако мало кто из политиков хочет поднимать налоги. Байден, к примеру, стремится внедрить план списания студенческих кредитов, который лишь увеличит дефицит.

Если принять во внимание хотя бы часть этих переменных – более высокие расходы на реализацию промышленной политики плюс продление срока действия принятых Трампом мер по снижению налогов, – получится, что в течение следующего десятилетия дефицит бюджета будет составлять в среднем 7%, а к началу 2030-х годов он достигнет 8%. Год за годом такие экспансивные займы будут способствовать росту государственного долга. Судя по графикам Бюджетного управления Конгресса, к середине столетия федеральный долг практически удвоится и составит почти 250% от ВВП. В какой-то момент на долговом счетчике в Нью-Йорке, который в настоящее время показывает 14-значное число, необходимо будет добавить 15-й знак, когда госдолг превысит сто триллионов долларов.

Жесткого порога, за которым дефицит или госдолг становятся проблемой, не существует. Их скорее следует рассматривать как разрушительные показатели, угрожающие нанести еще больший вред экономике. Начнем с того, что, когда долг слишком большой, повышение процентных ставок – которое мы наблюдали весь минувший год – становится все труднее переваривать. Основная причина, по которой Бюджетное управление Конгресса недавно пересмотрело свои оценки дефицита на 2020-е годы, заключается в росте затрат на финансирование. В начале 2022 года оно прогнозировало, что ставки по трехмесячным ценным бумагам в среднем будут составлять 2% в течение следующих трех лет, а теперь оно говорит уже о 3,3%. В последние пять десятилетий расходы на проценты составляли менее половины объема расходов на оборону, но теперь управление прогнозирует, что к 2033 году они уже будут на треть выше, чем расходы на оборону. Дилемма "оружие или масло" рискует превратиться с жесткое правило "облигации, а не оружие".

В будущем ставки могут понизиться или же некоторое время оставаться на высоком уровне. Но в высокоразвитом мире, в котором сейчас живет Америка, большие дефициты способны приводить к патологиям. Чтобы финансировать такие большие займы, правительство должно привлекать больше сбережений из частного сектора. В результате остается меньше капитала для корпоративных расходов, что, в свою очередь, снижает способность фирм инвестировать. Имея в своем распоряжении меньше нового капитала, работники постепенно теряют производительность, и рост замедляется.

Между тем потребность правительства в привлечении сбережений инвесторов внутри страны и за рубежом может оказывать повышательное давление на процентные ставки. Риск того, что инвесторы, особенно иностранцы, решат перенести свои деньги в другое место, усилит фискальную уязвимость Америки. Это, в свою очередь, ограничит способность государства прибегать к стимулирующим мерам в условиях циклических замедлений.

В результате мы получим экономику, которая будет более бедной и неустойчивой, чем в параллельной вселенной, где дефицит находится под контролем. Коротко говоря, финансовая невоздержанность – это то, чего не стоит допускать.

Как можно избежать этой печальной участи? Экономический рецепт довольно прямолинеен, однако политика его воплощения в реальность – это совершенно другое дело. Еще до шока повышения процентных ставок можно было легко предсказать, что дефицит со временем будет расти. Наибольшую долю федеральных расходов составляют обязательные траты на социальное обеспечение, медицинское страхование и иные нужды, которые предусмотрены законами и никак не зависят от превратностей ежегодного процесса формирования бюджета. Они большие уже сейчас, и они продолжат увеличиваться по мере старения населения. К 2033 году ежегодные расходы на поддержку пожилых людей будут равняться тратам на образование, охрану окружающей среды, национальную оборону, науку и транспорт, вместе взятым.

По оценкам правительства, трастовые фонды, которые помогают финансировать программы социального обеспечения и здравоохранения, к началу 2030-х годов станут неплатежеспособными. В тот момент Америке придется сделать фундаментальный выбор между сокращением пособий и повышением налогов. Аналогичный расчет применим ко всем другим аспектам федерального бюджета: некий баланс между сокращением расходов и увеличением доходов – это единственный способ предотвратить катастрофический рост дефицита федерального бюджета.

В процессе работы над данной статьей мы побеседовали с тремя бывшими руководителями Бюджетного управления Конгресса. Будучи экономистами, которые значительную часть своей жизни потратили на анализ фискальной картины в Америке, они в один голос говорят об опасностях, которые несут в себе рост дефицита и отсутствие желания что-либо менять.

"С начала XXI века среднестатистический американец постоянно слышит от своих президентов, что у нас нет проблем. Так зачем же теперь проводить жесткие реформы? – сказал Дуглас Гольц-Икин (Douglas Holtz-Eakin), руководивший управлением при Джордже Буше-младшем. – Скоро появится целое поколение избирателей, которое не сможет получить то, чего они хотят, потому что все деньги уже будут распределены".

По словам Дуга Элмендорфа (Doug Elmendorf), руководившего управлением при Бараке Обаме, республиканцы поняли, что им невыгодно сокращать пособия, а демократы научились избегать повышения налогов. "Обе эти позиции однозначно популярны среди избирателей, однако они лишают федеральный бюджет огромной доли средств, – сказал он. – Поэтому каждой из сторон становится все труднее разрабатывать план, который вывел бы налогово-бюджетную политику на устойчивый путь, не говоря уже о том, чтобы согласовать целый набор мер".

Кит Холл (Keith Hall), занимавший эту должность в конце срока полномочий Обамы и на протяжении большей части президентства Трампа, считает, что, чтобы заставить действовать, нужен настоящий финансовый кризис. "Но тогда мы получим поистине драконовские сокращения расходов, которые повлекут за собой тяжелую рецессию просто потому, что мы слишком долго тянули, – объяснил он. – Политики, Конгресс, президент – они просто не воспринимают все это всерьез".

Несмотря на все свои тревоги по поводу финансовых перспектив, бывшие руководители Бюджетного управления Конгресса, как и большинство здравомыслящих людей, сходятся во мнении, что неспособность увеличить потолок госдолга сейчас – она подготовит почву для дефолта – это ужасающая идея. Даже просто угроза того, что такое может произойти, способна обернуться дальнейшим ухудшением финансового положения государства, поскольку она приведет к увеличению стоимости займов и снижению темпов экономического роста. США нуждаются в серьезных политических дискуссиях и соглашении между основными партиями, чтобы поставить свой бюджет на более прочную основу. Увы, но американские лидеры не склонны ни к серьезности, ни к взаимному согласию.