Перспективы и опасности расширения ЕС

За последние шесть десятилетий ни одно явление европейской интеграции не было столь трансформационным по своему характеру, как постепенное расширение того, что сейчас является Европейским Союзом. Расширение ЕС принесло демократию в страны, которые знали только авторитарное правление. Это превратило вечно охваченный конфликтами континент в один из самых процветающих регионов мира.

Читайте ИноСМИ в нашем канале в Telegram

С самого начала целью интеграции номер один было примирение Франции и Германии, которые менее чем за столетие вели три войны. Для этого в июле 1952 года обе страны объединили свои сталелитейные и угольные промышленности — символы и суть государственной мощи того времени. В последующие годы множество европейских государств продолжали различными способами объединять свои экономики, формируя институты, которые в конечном итоге превратились в ЕС. Каждая волна расширения преследовала разные цели. После падения диктатур в Греции, Португалии и Испании в середине 1970-х годов эти страны присоединились к союзу в успешной попытке стабилизировать свои хрупкие демократии. После распада Советского Союза в 1991 году блок принял в себя ранее нейтральные страны Европы — Австрию, Финляндию и Швецию. В течение следующего десятилетия к нему присоединились бывшие страны Варшавского договора в Европе и страны Балтии, а также некоторые части Балкан.

В ходе каждого такого раунда многие аналитики опасались, что расширение ЕС ослабит его. Но эти опасения так и не оправдались. Вместо этого рост союза шел рука об руку с углублением связей и сотрудничества в нем. Первоначально, например, все решения блока должны были приниматься единогласно, что препятствовало коллективным действиям. Но когда ЕС ввел единый интегрированный рынок в 1993 году, он начал принимать большинство своих решений подавляющим большинством голосов в большей части различных советов министров (хотя на практике многие решения по-прежнему принимаются путем консенсуса). В Евросоюзе есть механизм принятия решений совместно с Европейским парламентом по всем законодательным вопросам. Есть также важные сферы, в которых решения по-прежнему должны приниматься единогласно, особенно по международным делам, и есть обширные области, в которых принятие политических решений по-прежнему находится в компетенции отдельных государств-членов. Но сегодня ЕС обладает гораздо большей властью над своими членами, чем когда-либо прежде.

Однако в процессе расширения Евросоюза имело место и множество неудач. Например, Великобритания играла важную роль в интеграции блока на протяжении почти полувека, пока в 2016 году в результате охватившего страну приступа популизма не решила выйти из ЕС (хотя большинство британцев сожалеют об этом решении). Турция начала переговоры о вступлении в ЕС еще в 2005 году, но неудачи в ее демократическом развитии и продолжающиеся споры с Грецией по поводу Кипра постоянно откладывали рассмотрение этого вопроса.

Самая большая неудача коснулась стран западных Балкан. На саммите в Греции в 2003 году каждому балканскому государству было обещано членство в ЕС, но с тех пор только Хорватии удалось войти в блок, присоединившись к нему в 2013 году. Остальные балканские страны зашли в этом вопросе в тупик из-за двусторонних споров и нежелания проводить реформы. Сегодня процесс расширения ЕС в балканском регионе потерял как динамику, так и надежды на достижение этой цели. Лидеры ЕС продолжают на словах поддерживать идею о приеме в блок западно-балканских стран, равно как и продолжают публиковать отчеты и проводить встречи по поводу их вступления. Но на самом деле ничего значимого здесь сделано не было. Фактически в 2019 году, когда казалось возможным, что Албания и Северная Македония были готовы присоединиться к ЕС (после того, как Греция потратила более десяти лет, блокируя принятие Албании), Франция, Дания и Нидерланды внезапно наложили вето на их принятие, остановив весь этот процесс.

Но теперь военная акция России на Украине все изменила. Внезапно мир и стабильность всей Восточной Европы оказались под угрозой, что возымело огромные последствия для континента в целом. Результатом стал качественный сдвиг во многих областях политики ЕС. Организация вступила в новую фазу своего развития, на которой перед ней стоит задача обеспечить стабильность на своих флангах — цель, которая будет находиться в центре ее внимания на долгие годы. И чтобы ответить на эти вызовы, ЕС готов начать новую волну расширения с серьезными последствиями для будущего континента. Она начнется с переговоров о вступлении в организацию Молдавии и Украины, а за ними последуют и другие государства.

Снова увеличить размер ЕС, возможно, до более чем 30 государств в 2030-х годах, будет непросто. Это расширение спровоцирует интенсивные споры по поводу институциональных реформ, ожесточенную борьбу за бюджет и финансирование, а также бесконечное маневрирование с целью обеспечить своего рода баланс между принятием Молдавии, Украины и западно-балканских стран. Как будут развиваться эти споры, во многом будет зависеть от динамики конфликта на Украине. Но общей целью должен быть поиск путей для вступления Киева в ЕС. Это поможет добиться процветания и стабильности как на Украине, так и во всей Европе.

Украина стучится в двери ЕС уже почти два десятилетия, начиная с Оранжевой революции 2004 года, когда украинцы вышли на улицы Киева, размахивая флагами ЕС. Но внутри блока поддержка кандидатуры страны уже давно остается очень слабой. Все самые влиятельные члены ЕС выступают против принятия Украины, ссылаясь на все: от коррупции до страха оттолкнуть Москву.

Тем не менее за последние 15 лет Киев несколько приблизился к организации. После российско-грузинского конфликта 2008 года Украина, к которой присоединились Грузия и Молдавия, вела переговоры по глубокому и всеобъемлющему соглашению о свободной торговле с ЕС. Когда президент Украины Виктор Янукович отказался подписать это соглашение в 2013 году под давлением Москвы, протестующие вышли на улицы, и в конце концов Янукович был вынужден бежать из страны и искать защиты в России. Президент России Владимир Путин ответил на эту неудачу силовыми действиями. Почти сразу после бегства Януковича Путин вошел в Крым и аннексировал его, а затем направил российские войска в восточную и южную Украину, чтобы спровоцировать там восстание против Киева. Тогда Москва не нашла особой народной поддержки, и поначалу Путин контролировал лишь небольшую часть двух самых восточных провинций Украины. Затем, в феврале 2022 года, опасаясь, что демократический и европейский путь Украины будет стимулировать демократические перемены в других местах (и тем самым поставит под угрозу его собственную власть), Путин начал специальную военную операцию на Украине.

Но оно имело неприятные обратные последствия, положив начало глубокой трансформации, которая помогла объединить Европу и усилить ее. Теперь оно же может помочь и расширить ЕС. В июне 2022 года главы государств ЕС приняли решение предоставить Украине статус кандидата. Это решение стало крупным политическим сдвигом, до сих пор немыслимым. И именно спецоперация Путина на Украине сделала продвижение вопроса о принятии Украины в ЕС стратегическим императивом. Будущая стабильность страны теперь справедливо рассматривается как ключ к будущей стабильности Европы. И хотя для защиты Украины, безусловно, также потребуются обширные меры безопасности — возможно, посредством членства в НАТО — европейские лидеры понимают, что политическая и экономическая интеграция страны в ЕС имеет важное значение для стабилизации Европы точно так же, как предыдущие волны расширения ЕС, которые помогли сделать континент более мирным.

Мяч продолжает катиться. Ожидается, что в конце октября Европейская комиссия опубликует свой очередной доклад о расширении ЕС. Все указывает на то, что в декабре главы государств Евросоюза и Брюссель дадут зеленый свет официальным переговорам о вступлении в организацию Молдавии и Украины. Однако на самом деле получение ими членства в ЕС является исключительно сложным процессом. Оно потребует от ЕС изменения всех правил и положений, принятых блоком на данный момент, а это означает кардинальные изменения во всем, что содержится в 36 главах договоров, составляющих организацию. Переговоры на самом деле будут представлять собой длительный процесс согласованной капитуляции государства-заявителя, и они всегда занимают как минимум пару лет. В среднем странам-кандидатам требуется около пяти лет для завершения переговоров. Самые быстро присоединившиеся к ЕС Финляндия и Швеция сделали это за два с небольшим года, а самые медленные — Португалия и Испания — почти за восемь. Процесс присоединения к ЕС сегодня требует значительно большего количества шагов, чем это было во время вступления последнего нового члена — Хорватии, поэтому этот процесс теперь займет гораздо больше времени.

Но и Молдавия, и Украина уже выполнили часть требований при подготовке своих всеобъемлющих соглашений о свободной торговле. Если они смогут укрепить свои демократии и сохранить темпы экономических, административных и судебных реформ, у них появится возможность завершить переговоры о вступлении в ЕС до выборов в Европейский парламент 2029 года. Проведение этих переговоров станет одной из важнейших задач следующей Европейской комиссии, которая придет к власти после выборов в ЕС в июне 2024 года. Поэтому эта комиссия должна иметь такую силу и такой состав, которые сделают возможными успешные переговоры.

На пути вступления Молдавии и Украины в ЕС существуют серьезные препятствия. Во-первых, на протяжении всего процесса на ЕС будет оказываться сильное давление с целью обеспечить, чтобы страны западных Балкан снова не остались в стороне от членства. Эти страны и их сторонники хотят реалистичного пути к членству, который должен идти параллельно с путем Молдавии и Украины. И это давление будет оправданным. ЕС должен обеспечить стабильность на западных Балканах ради существования самого блока, а западные Балканы слишком долго находились "в зале ожидания".

При этом необходимо исходить из того, что западные Балканы не смогут проникнуть в ЕС какими-то короткими или обходными путями. В идеале можно было бы говорить лишь о том, что могут быть отложены в сторону только затяжные двусторонние споры между балканскими странами. Но процесс приведения этих стран в соответствие с правилами, стандартами и политикой ЕС не может быть поставлен под угрозу. Чтобы получить членство в ЕС, Сербии придется признать независимость Косово, а Косово должно будет придерживаться того, что было согласовано на международном уровне касательно прав сербского меньшинства. Боснии необходимо будет выйти из зависимости от международного контроля и доказать, что она действительно может быть суверенным государством.

Другие претенденты на вступление в ЕС сталкиваются с еще более серьезными препятствиями. Хотя изначально Грузия входила в авангардную тройку стран, стремящихся вступить в ЕС вместе с Молдавией и Украиной, в условиях олигархического характера существующего в ней правления эта страна отодвинулась в конец очереди на вступление в ЕС. По крайней мере, в краткосрочной перспективе она вряд сильно продвинется в этом вопросе. Турция продолжает выражать стремление к членству в ЕС, но она слишком сильно отстает в вопросах соблюдения прав человека, чтобы присоединиться к Евросоюзу уже сегодня.

Однако обеспокоенность по поводу Грузии и Турции вряд ли остановит процесс приема Молдавии и Украины. Но кандидатуры Молдавии и Украины по-прежнему будут сталкиваться с препятствиями, связанными с вопросом о том, а не потребует ли новое расширение ЕС пересмотра институциональной структуры блока. Уже звучат призывы отказаться от требований единогласия при принятии определенных видов мер, а если к ЕС присоединятся еще две страны, то появятся призывы к оптимизации процессов принятия решений и в других отношениях. Тем не менее эти постоянные дебаты внутри ЕС и расширение его состава с сегодняшних 27 членов до 29 не должны оказаться слишком разрушительным для структуры этого органа. В конце концов, ведь до Брексита в ЕС было 28 членов.

Однако перед открытием переговоров о вступлении Украины и Молдавии ЕС, скорее всего, вынужден будет побудить своих членов задуматься о том, какие институциональные реформы могут быть необходимы для этого. Но этот процесс вряд ли увенчается успехом до выборов в Европейский парламент в 2024 году. Правда есть способы скорректировать структуру Евросоюза, не поднимая сложный вопрос о пересмотре его договоров. Но блок вряд ли пойдет на это. Страны ЕС и бюрократы до сих пор хорошо помнят, как они попытались принять конституцию в 2004 году, но договор о ее создании был отклонен на референдумах во Франции и Нидерландах, двух из шести первоначальных государств-членов. Большая часть содержания этой попытки была позже спасена Лиссабонским договором. Но стремление к принятию дальнейших изменений в договорах по-прежнему явно ограничено в европейских столицах.

Конечно, есть одна важнейшая структурная проблема, которую ЕС должен решить, чтобы принять Молдавию и Украину: его бюджет и программы расходов. Сегодня бюджет ЕС составляет примерно 1 процент совокупного ВВП стран-членов. Хотя это лишь малая часть их государственных расходов, это равняется более 1,2 триллионам евро в год. Крупнейшие потоки этих денег в страны-члены — это "фонды сплочения" для финансирования экономической конвергенции в беднейших регионах блока и сельскохозяйственные субсидии в рамках общей сельскохозяйственной политики ЕС. Вместе эти две программы составляют примерно две трети бюджета Евросоюза.

Украина значительно беднее большинства стран ЕС и одновременно является крупным производителем сельскохозяйственной продукции. В результате, по оценкам экспертов, примерно треть нынешних сельскохозяйственных субсидий ЕС и четверть ее "фондов сплочения" в конечном итоге пойдут в Киев. Если политика ЕС не изменится, вступление Украины, следовательно, приведет к сокращению программ субсидий для нынешних стран-членов, таких как Польша (сейчас это крупнейший чистый бенефициар Евросоюза). Само собой разумеется, что такое изменение вызовет острую политическую напряженность.

ЕС действует в рамках семилетних бюджетов, поэтому этот орган должен начать решать эти вопросы уже в следующем бюджете, который должен быть принят к 2027 году. К счастью, есть образец того, что может сделать в этом плане блок. Перед масштабным расширением ЕС в 2004 году, когда к нему присоединились многие центральноевропейские государства, этот орган создал отдельный бюджет — в дополнение к стандартному — для обеспечения расширения. И теперь Евросоюзу, вероятно, придется снова применить эту модель.

По этим вопросам в ЕС наверняка развернутся ожесточенные политические баталии. Частью решения, несомненно, должны стать длительные переходные периоды, пока новые государства-члены полностью не присоединятся к различным программам ЕС. Так было, когда Польша и Испания, страны с примерно таким же совокупным населением, как Молдавия и Украина, вошли в Евросоюз. Лидерам ЕС, возможно, также придется развеять опасения некоторых стран по поводу сильных конкурентных позиций украинского аграрного сектора, хотя некоторые аналитики сразу же заметят, что сельское хозяйство этой страны следует рассматривать как сильный позитивный момент, учитывая, что оно поможет ЕС в целом.

Сельское хозяйство — не единственная внутренняя проблема, которая может осложнить вступление Украины в ЕС. Существует множество способов, которыми политика каждой конкретной страны может сорвать этот процесс. Во Франции в 2027 году пройдут президентские выборы, и голосование на них может расширить возможности политиков, враждебно настроенных по отношению к расширению ЕС. В других странах также пройдут выборы, которые могут "бросить песок в машину". Венгрия может оправдать свою репутацию аутсайдера, тем более что она уже пытается заблокировать финансовую помощь ЕС Украине. И, как показывает опыт Сербии и Турции, опасности всегда могут возникнуть в результате политических событий в стране-кандидате.

Огромные проблемы Украины с обеспечением верховенства закона и в борьбе с коррупцией, безусловно, будут играть важную роль во всем этом процессе. Учитывая, что Венгрия и Польша пережили откат в демократии после вступления в ЕС, Евросоюз захочет создать сильные гарантии того, что будущие члены союза не станут нелиберальными, как только они присоединятся к блоку. Тем не менее Украина добилась прогресса в продвижении демократии с момента обретения независимости, и у нее больше нет миллиардов долларов российских газовых денег, которые когда-то способствовали расцвету коррупции. Киев продолжает бороться с ней, но явно испытывает в этом большие сложности.

Для Украины вступление в ЕС — это больше, чем просто вопрос стабильности. Это также вопрос ее будущего процветания. Стать частью единого интегрированного рынка ЕС и следовать его правилам будет означать способствовать увеличению инвестиций в страну, в том числе в ее промышленность. Результатом почти наверняка станет сильный экономический рост, как это было в других посткоммунистических государствах, присоединившихся к блоку. В 1990 году, когда Советская империя разваливалась, ВВП на душу населения в Польше и Украине был примерно одинаковым. Сегодня ВВП Польши на душу населения более чем в четыре раза больше украинского. И хотя Польша быстро провела впечатляющие экономические реформы, особенно по сравнению с Украиной, больше всего ей помогло именно членство в ЕС.

Исход украинского военного конфликта, безусловно, сыграет важную роль в экономическом развитии Украины. Но если страна сможет обеспечить себе безопасность, то нет никаких причин, по которым ЕС не мог бы помочь ей в предстоящие десятилетия пройти путь, аналогичный тому, который проделал Польша. В конце концов, у ЕС есть история больших достижений: примирение давних врагов в Западной Европе, укрепление демократии в Южной Европе и продвижение реформ и процветания в Центральной Европе и странах Балтии.

Если говорить честно, то стоящие перед ЕС задачи, вероятно, сложнее, чем эти достижения. Возможно, это самые сложные задачи, с которыми ЕС сталкивалась до сих пор. Но они и самые значимые. Когда Россия угрожает миру и стабильности Европы, вступление Молдавии и Украины в ЕС имеет решающее значение для укрепления восточного фланга европейского континента. Это, в свою очередь, защитит Европу в целом.