Представьте себе огромный конгломерат, которому выделяется 30 млрд. долл. ежегодно. Он действует в одной из немногих сфер, о которой можно сказать, что она является действительно жестокой. Его соперники коренным образом изменились, равно как и его продукция и технологии. Но его структура остается такой же, какой была при его основании в 1947 году. Никто не управляет этим колоссом (есть только почетный председатель) и всякий его эксплуатирует. Деморализованный и бюрократический, он только что пережил самую крупную потерю в своей истории. Реакция: фирме дали еще больше денег, и никто не был уволен с работы.
Комитеты по разведке двух палат конгресса США создали специальную объединенную комиссию, которая вскоре приступит к изучению состояния американских разведывательных служб. Сопредседатели этой комиссии, конгрессмен Портер Госс (Porter Goss) и сенатор Боб Грэхэм (Bob Graham), оба настаивают на том, что реформа возможна. Но, структурные изменения зависят от администрации, а Джордж Буш-младший (George W. Bush) уже поддержал Директора центральной разведки (Director of Central Intelligence, DCI) Джорджа Тенета (George Tenet), который нерешительно отказывается признавать, что 11 сентября было провалом. "Провал, - говорит г-н Тенет, - означает отсутствие фокуса, отсутствие внимания, отсутствие дисциплины - а всего этого не было в том, что мы либо Федеральное бюро расследований (ФБР) делали здесь и во всем мире".
Лучшая защита для разведывательных служб - когда как можно меньше людей понимает, что и как они делают. Большинство американцев связывают шпионаж с Центральным разведывательным управлением (ЦРУ) (Central Intelligence Agency, CIA) и с Директором центральной разведки, самыми заметными органами, которые были созданы в соответствии с Законом о национальной безопасности (National Security Act) от 1947 года. Фактически же "разведывательное сообщество" США включает в себя 13 федеральных организаций, а на долю ЦРУ приходится всего десятая часть бюджета разведывательных служб, составляющего 30 млрд. долл.
Большая часть денег в действительности выделяется на высокотехнологичные агентства вроде Национального управления аэрокосмической разведки (National Reconnaissance Office, NRO), которое осуществляет оперативное управление искусственными спутниками Земли (ИСЗ), и Национального управления видовой разведки и картографирования (National Imagery and Mapping Agency, NIMA).
Самое крупное из агентств - Агентство национальной безопасности (АНБ) (National Security Agency, NSA), когда-то настолько засекреченное, что даже его сокращенное наименование расшифровывали как "Нет такого агентства" - держит на службе 30000 сотрудников, занимающихся перехватом. В противоположность этому, в Оперативном управлении ЦРУ - занимающемся агентурной разведкой - работает всего около 4000 человек.
Некоторые критики доказывают, что истинная стоимость добывания разведывательной информации ближе к 50 млрд. долл., а число агентств, занимающихся этим делом, приближается к 50 (или даже к100). Они присчитывают сюда различные структурные подразделения ФБР (которое осуществляет общее руководство контрразведывательной деятельностью внутри страны), части нового Управления внутренней безопасности (Office of Homeland Security) и разнообразные военные и дипломатические организации.
Вообще говоря, система становится тем более закрученной, чем ниже по иерархической лестнице спускаешься; превращаясь в конце концов в смешение оперативно несовместимых компьютерных систем; различных систем управления и непонятных систем финансирования. Над всем этим встает вопрос ответственности.
Г-н Тенет как Директор центральной разведки является одновременно боссом ЦРУ и директором сбора разведывательной информации всей Америки. Ему помогает штат сотрудников "аппарата управления разведывательным сообществом", однако его реальная власть невелика. Большую часть бюджета разведки контролируют соответственные департаменты, начальники которых заседают в кабинете министров. Джим Вулси (Jim Woolsey), бывший Директор центральной разведки, вспоминает, что его предшественник, Боб Гейтс (Bob Gates) предостерегал его, что его положение напоминает положение короля в средневековой Франции: знать вся клянется быть тебе верными, но тебя не боится.
Многие думают, что именно эта запутанная структура стала причиной провала 11 сентября. Другие указывают на плохое руководство, культуру и даже на американский образ жизни. Так кто же прав?
Школа критиков, которые считают первопричиной всего неправильное руководство и хотят головы г-на Тенета, может быть только подкреплена тупоголовым отказом седьмого этажа в Лэнгли (штаб-квартира ЦРУ - прим. пер.) признать любой провал. Предлагаемые отговорки варьируют. Некоторые пытаются перекладывать вину на другие агентства: люди из ЦРУ кивают на то, что следить за террористами дома должно было ФБР. Другие указывают на перечень преступлений, которые удалось предотвратить, что достаточно справедливо, хотя в одном, по меньшей мере, случае, когда был схвачен террорист-бомбист, который выбрал своей мишенью аэропорт Лос-Анджелеса, сыграла свою роль скорее бдительность сотрудника таможенной службы, чем хорошая разведывательная информация.
Террористическая организация "Аль-Каида", как стремились доказать руководители шпионских ведомств Америки, была особенно трудной для разведывательного проникновения, поскольку в нее был открыт путь только родственникам членов организации. Однако это представление развалилось, когда в окопах Усамы бен Ладена (Osama bin Laden) появился калифорниец Джон Линд (John Walker Lindh). Как говорит один бывший босс ЦРУ, "'Аль-Каида' была евангелической организацией: ей были нужны новые члены. А мы их им так никогда и не предложили".
Достаточно. Как ни смотри, но тот факт, что 19 террористов смогли погубить 3000 человек, следует рассматривать как монументальный провал разведки - самый худший со времен Пирл-Харбора. Кроме того, как утверждает один высший советник г-на Буша-младшего, "дело не в том, что было недостаточно ниточек, которые нужно было разматывать за 30 млрд. долл. в год. Всемирный торговый центр был известной целью террористов; люди 'Аль-Каиды' и ранее разрабатывали планы таранить его самолетами; был выявлен один подозреваемый, который учился управлять самолетом; и т.д."
Те, кто указывает на грубые ошибки в руководстве, в настоящее время, однако менее влиятельны, чем те, кто критикует "культуру". По словам последних, г-н Тенет виновен в меньшей степени, чем это симптоматично для разведывательного сообщества, которое неуклонно идет к упадку, сталкиваемое вниз политической корректностью и чрезмерным упором на технологии. Критически важно то, что такое объяснение устраивает как самих шпионов, так и администрацию Буша-младшего.
Некоторые прослеживают начало упадка до 1970-х годов, когда после серии скандалов конгресс взял ЦРУ под свой контроль. Многие республиканцы предпочитают начинать с Билла Клинтона (Bill Clinton), который, как они утверждают, не хотел вести войну против терроризма. В 1996 году, после убийства информатором ЦРУ одного гватемальца, оперативным офицерам было сказано, что прежде, чем "устанавливать контакты" с лицами, которые совершили серьезные преступления или злоупотребили правами человека или совершили еще какие-нибудь отвратительные поступки, им следует запросить разрешение у Лэнгли. Никого не отвергли по этим основаниям, но они не могли поощрять людей ЦРУ к установлению дружеских связей, скажем, с контрабандистами наркотиков.
Идея о том, что Оперативное управление ЦРУ стало избегать риска, широко пропагандируется разочаровавшимися в своей работе бывшими оперативными офицерами. В своей книге "Не вижу зла" ("See No Evil", Crown, 2002), Роберт Бэр (Robert Baer) вспоминает, как будучи в Таджикистане в начале 1990-х годов он попросил прислать ему переводчиков с языков дари и пуштунского, чтобы допросить афганских беженцев. Первым делом ему сказали, что ЦРУ больше не занимается сбором информации по Афганистану, а потом предложили прислать команду из четырех следователей, специализировавшихся на допросах лиц, ставших жертвами сексуального насилия.
Даже защитники шпионской системы признают, что в ней господствует менталитет "пожизненной занятости". Джон Гэннон (John Gannon), аналитик ЦРУ, который не так давно перешел на работу в частный сектор, говорит, что он уволил больше людей за последние 8 месяцев, чем за всю свою долгую карьеру на государственной службе.
Однако же безрассудная смелость никогда не была нужна больше, чем сейчас. В годы "холодной войны" система разведки, которая полагалась на перехват советских военных сигналов и улавливание дипломатической болтовни, имела смысл. Сегодня нет тяжеловесных танковых дивизий, за которыми нужно следить; и едва ли вам доведется лицом к лицу столкнуться с вашим противником из "Аль-Каиды" на коктейле у бразильского посла.
В бюллетене "Atlantic Monthly" за июль прошлого года Рюель Герехт (Reuel Marc Gerecht), который работал на ЦРУ на Ближнем Востоке, назвал американские усилия по борьбе с терроризмом в арабском мире "мифом". Один активный шпион описывает разведывательное освещение Ирана как "постыдное" (американского посольства там нет с 1979 года). Один из советников г-на Буша-младшего с возмущением заявляет, что "Белый дом за последние 3 месяца узнал больше о медресе (школы исламского фундаментализма, араб.) по захваченным (в Афганистане) документам, чем за предыдущие 6 лет от своей разведки".
Отсутствие у американцев знаний по некоторым регионам земного шара вызвало к жизни своеобразную игру в покер среди их союзников. К примеру, европейские разведывательные службы, хорошо знающие арабский мир, весьма преуспевают в том, чтобы уравновешивать информацию, которую поставляет Америке "с ложечки" Израиль. (Все шпионы, однако, нехотя восхищаются тем, как Израиль мастерски разоблачил профинансированную Ираном попытку доставить палестинцам контрабандный груз оружия, что гарантировало включение Ирана в список стран "оси зла", а также временное отлучение от себя президентом Бушем-младшим г-на Арафата (Arafat).)
Существуют "культурные" проблемы также дома. У Америки нет эквивалента британской службы внутренней разведки М-15. ФБР является правоохранительным ведомством: оно занимается поисками людей, нарушивших закон, и арестовывает их. Сбор разведывательной информации основывается на наблюдении за людьми вне зависимости от того, нарушают они закон или нет, и поэтому их арест нередко является контрпродуктивным.
Нет нужды говорить, что ФБР и ЦРУ не любят друг друга. В самом деле, стремление урвать себе лакомый кусочек и сохранить за собой сферу влияния свойственно многим внутренним агентствам, которым следовало бы играть определенную роль в сборе разведывательной информации: давайте вспомним о том, как плохо происходил процесс обмена данными между ФБР, Службой иммиграции и натурализации и местной полицией после совершенного 11 сентября угона самолетов. Усилия по координации, предпринятые Управлением внутренней безопасности, мало что дали.
Многие оперативники считают, что самым важным культурным барьером является на удивление простой: американцам не нравится шпионаж. Нет локального эквивалента Джеймса Бонда; в художественной литературе шпионы в основном выставляются как лунатики из правого крыла политического спектра или как неуклюжие дураки.
Американцы менее заинтересованы в том, чтобы ездить за границу, чем другие люди, и они, когда туда приезжают, выделяются больше других. Даже в годы мифического расцвета ЦРУ в период "холодной войны" почти все его лучшие агенты были любившими свободу или деньги предателями своего народа, которые добровольно предлагали Америке свои услуги. А в исламском мире это агентство никогда не добивалось больших успехов.
Что более важно, у себя дома американцы ценят уединение больше, чем большинство людей других наций. Они ненавидят установленные в целях безопасности камеры видеонаблюдения, которые европейцы терпят. Они выступили против попыток делиться своими знаниями, к примеру, о подозрительных передвижениях иностранцев. Один бывший директор ЦРУ высказывает мнение, что 11 сентября можно назвать "провалом идеологии открытого общества".
Некоторые из вышеперечисленных "культурных" недостатков в настоящее время исправляются. Правила вербовки сомнительных людей сегодня менее жесткие. Ликвидируются провалы в языковом образовании сотрудников разведки. Только ЦРУ получило более 60000 просьб о приеме на работу. Многие шпионы думают, что этого будет достаточно.
Однако это мнение представляется неправильным по двум, по крайней мере, фундаментальным причинам. Первое, нынешняя одержимость агентурной разведкой принижает важность ее технического эквивалента. Здесь, хотя Америка несомненно лидирует в мире, все еще нужно решить ряд технических проблем.
АНБ, например, имеет слишком много старых, несовместимых компьютерных систем, и испытывает затруднения в перехвате сообщений, передаваемых по оптико-волоконным кабелям. Идут споры по вопросу о том, следует ли Национальному управлению аэрокосмической разведки покупать все более крупные и более дорогостоящие спутники, как того хочет оборонная индустрия, или, быть может, наблюдение будет более эффективным, если использовать менее крупные аппараты, причем не все из них космического базирования. Перед Национальным управлением видовой разведки и картографирования стоит задача сделать системы получения изображения трехмерными.
Генерал Уильям Одом (William Odom), бывший глава АНБ, говорит, что разведывательное сообщество получило не меньше новых технологий, чем такие крупные фирмы, как IBM, но в нем не проводилось структурных реформ такого рода, как в частном секторе. Технические агентства, кроме того, пытаются справиться с огромными объемами информации "из открытых источников", которая сегодня доступна. В настоящее время технология нередко работает лучше как инструмент для оценки прошлого, чем как инструмент для прогнозирования будущего. После 11 сентября всевозможные мелкие подробности были обнаружены в подвалах, где хранится цифровая информация, но всего однажды люди знали фамилии тех, кого им следует искать.
Указывать разведывательным ИСЗ и системам подслушивания, где искать информацию, также становится все труднее. Г-н Гэнном вспоминает год 1998-й. Перед началом года он распределил аналитические ресурсы ЦРУ по приоритетным задачам, которые ему назначил Белый дом. В действительности более 50% фактически случившихся в тот год кризисов произошли в регионах, которым был назначен "низкий приоритет", а многие из самых крупных, например, глобальный финансовый кризис, война в Косово и ядерное испытание Индии, оказались неожиданными.
Оставив в стороне технологию, точка зрения, что увеличение людских ресурсов позволит компенсировать дефицит разведывательной информации, неправильна по другой причине. Структурные проблемы зачастую предопределяют проблемы "культуры". На микроуровне аналитиков слишком часто перебрасывают с места на место. Г-н Герехт считает, что лучший способ быстро улучшить агентурную разведку - вывести шпионов из-под крыши дипломатических представительств.
Прежде всего встает вопрос, кто что контролирует. Когда спутники-шпионы ЦРУ прозевали индийское ядерное испытание, это безусловно случилось потому, что спутниками командовали генералы, которых больше интересовали танки.
"Реформирование" разведывательных служб Америки - не просто вопрос их комплектования лучшими людьми и выделения им больших денежных сумм и несколько большей свободы действий. Структуру необходимо модернизировать сверху донизу. Как всякий, кого щедро вознаграждают за плохую работу, американские разведывательные службы, как кажется, оказались между двух огней: паранойей и высокомерием. Сотрудники контртеррористического центра ЦРУ шутят, что единственный способ потратить сотни миллионов долларов, которые у них сейчас есть, это летать в командировки бизнес-классом, а не первым классом.
Г-н Тенет, кажется, пережил бурю и даже заслужил странное одобрение за нынешнюю работу шпионов в Афганистане. Его сторонники отмечают, что этот бывший член сенатского комитета по разведке представляет собой нечто большее, чем просто политический трудяга. За 5 лет своего пребывания в должности он принес стабильность. Он вхож к президенту и пользуется благорасположением политических интеллектуалов (он назвал штаб-квартиру ЦРУ в честь отца г-на Буша-младшего). Более того, г-н Тенет, про которого даже его недруги говорят, что он ловко научился прикрывать зад, в течение прошлого лета несколько раз предупреждал администрацию Буша-младшего о возможном нападении Усамы бен Ладена. Циничные шпионы говорят, что, если бы его уволили, г-н Тенет мог бы оспорить утверждения администрации Буша-младшего, что она всегда была более бдительной, чем ее предшественница - что не казалось правдоподобным до событий 11 сентября.
Недавно комиссия под председательством бывшего советника по национальной безопасности Брента Скаукрофта (Brent Scowcroft) предложила объединить три главных ведомства технической разведки (АНБ, Национальное управление аэрокосмической разведки и Национальное управление видовой разведки и картографирования) под началом г-на Тенета. Первой реакцией министра обороны Дональда Рамсфелда (Donald Rumsfeld) было задавить это предложение в зародыше.
Тут вопрос был не только в том, что он хотел защитить свою законную территорию от вторжения: военные указывают, что огромное большинство перехваченных сигналов и видовой информации все равно предназначается для Пентагона (министерство обороны США - прим. пер.). С другой стороны, нынешняя система явно отодвигает разведывательные службы на второе место.
Мало кто в Вашингтоне ожидает радикализма от новой объединенной комиссии конгресса США. Конгрессмен Госс является бывшим сотрудником ЦРУ, как и руководитель аппарата сотрудников комиссии, который также раньше работал на г-на Тенета в дни, когда тот заседал в сенатской комиссии. Вообще говоря, сенатор Грэхэм высказывается относительно реформы разведки в мрачных тонах, считая, что она застрянет в железном треугольнике исполнительной власти, ее сторонников из ведомств и внешних интересов.
Представление о том, что неуклюжей бюрократической машине будет позволено скрипеть и дальше просто потому, что никто не может взяться за ее реформирование, является тоскливо чуждым американским понятиям. Основания для надежды возникают при взгляде на некоторых из тех, кто будет этим заниматься.
Господа Грэхэм и Госс пользуются уважением своих боссов. Спросите любого из них, как он мог бы перестроить систему разведки, если бы ему дали волю, и оба выдвинут радикальные предложения. Другие нашептывают, что г-н Рамсфелд, который, как известно, приходит в ужас от хаоса, возможно, будет готов поддержать драматичную реформу при условии, что будет подготовлен всеохватывающий план. Даже г-н Тенет заинтересован в реформе: в данное время он рискует потерять место в истории как капитан, который не ушел на дно вместе со своим тонущим кораблем.
Полную реформу было бы осуществить сравнительно просто. Большинство перемен могли бы быть введены президентским указом. Г-н Тенет также мог бы быть куда более жестким в кадровой политике: рабочие места шпионов теоретически не так хорошо защищены законом, как места других чиновников.
Что надо сделать? Принимая во внимание тот факт, что за 50 лет почти что ничего не менялось, перечень дел очень длинный. Однако на первый план выходят две крупные задачи. Первая - разведывательному сообществу нужен настоящий главный администратор - не очередная символическая "звезда", но такой человек, который обладал бы реальной властью в вопросе финансирования военных органов технической разведки (и еще большей властью в вопросе о том, кто должен ими руководить).
Отсюда следует, что новый обер-директор центральной разведки не должен находиться в Лэнгли, а руководство ЦРУ нужно поручить другому человеку. Прошлые попытки реформ проваливались, в частности, и потому, что обыкновенно в министерстве обороны в них видели стремление ЦРУ прихватить себе побольше власти.
Один трудный вопрос: в какой мере необходимо сосредоточить функции анализа информации вокруг нового обер-директора центральной разведки. Некоторое дублирование неизбежно, ибо каждый генерал хочет, чтобы у него была собственная служба анализа разведывательной информации. А само по себе число ведомств, возможно, не будет представлять такой большой проблемы, чем тот факт, что большинство из них в действительности являются вертикальными "дымовыми трубами" - нелепая идея для сообщества, которое призвано осуществлять сбор разведывательной информации. Конгрессу следовало бы поменьше интересоваться тем, сколько денег расходуется Национальным управлением видовой разведки и картографирования, а побольше тем, сколько денег расходуется на борьбу с биотерроризмом.
Другая первоочередная задача - сломать искусственный барьер между сбором разведывательной информации дома и за рубежом. Любая мысль об увеличении наблюдения дома раздражает американцев и увеличивает их тревоги в отношении гражданских свобод. Вот почему будет нужна политическая смелость г-на Буша-младшего. Но события 11 сентября высветили недостатки просуществовавшей 50 лет без изменений системы разведки. Сенатор Грэхэм доказывает, что это чистый дарвинизм: "Если вы не понимаете изменений в вашей среде обитания, вы погибнете".
