Никто не дает НАТО недостойную оценку. И сторонники, и противники альянса называют его самым удачным военным союзом в истории. Однако есть ли у него будущее? Американцам и европейцам трудно представить последние пятьдесят лет без защищавшей их Организации Североатлантического договора. И все же, еще сложнее представить НАТО, в том виде, в каком она есть, уходящей далеко в 21-й век.
До событий 11 сентября над трансатлантическим альянсом висел вопрос о его дальнейшей судьбе. В конце концов, "холодная война" уже десять лет как закончилась. После нападения на Соединенные Штаты, и ввиду того, что Европа больше, чем обычно, обеспокоилась вопросами не знающего преград терроризма и распространения оружия массового поражения, ценность "коллективной обороны" больше не подвергается каким-либо сомнениям. Однако нуждается ли в Североатлантическом альянсе Америка, не имеющая себе равных в военной мощи? И, принимая во внимание, что некоторые все же хотят его существования и нуждаются в нем, каким образом альянс может быть адаптирован для защиты своих членов от самых разных угроз, стоящих перед ними? Если до саммита Организации в Праге в ноябре этого года не будут найдены достойные ответы на эти вопросы, то будущее НАТО будет выглядеть весьма уныло.
По иронии судьбы, у НАТО никогда раньше не было столько дел, сколько сейчас. Однако значительная часть ее недавней деятельности заключалась в обеспечении расплывчатой коллективной безопасности - в выполнении миротворческих миссий, в поддержке более слабых новых европейских демократий - а не в выполнении конкретных задач коллективной обороны, ради которых альянс и создавался. Вы можете назвать это, как делают некоторые, обеспечением процесса завершения "холодной войны". Не все недовольны такими переменами. Осуществление миротворческой деятельности на Балканах и в других местах, по словам тех, кто этим занимается - дело не для обывателей. Другие, по обе стороны Атлантики, утверждают, что обеспечение мира и стабильности в Европе - принимая во внимание, какие проблемы были вызваны проходившими в ней войнами - вполне достаточная задача для НАТО. Однако те, кто хотят, чтобы Организация занималась чем-то большим, чем обеспечением процесса завершения "холодной войны", пребывают в мрачном настроении.
Войска НАТО до сих пор продолжают выполнять совместные миротворческие миссии на Балканах, хотя и в меньшей численности. Однако боевые действия в Косово показали, а ведущаяся под руководством Америки военная кампания в Афганистане подтвердила, насколько европейские члены НАТО отстают от Соединенных Штатов, как в сфере высокотехнологичных вооружений, так и в возможности быстро доставить нужное количество военнослужащих туда, где они необходимы. Дополнительные 48 миллиардов долларов, на которые президент Джордж Буш (George Bush) предлагает увеличить 331-миллиардный оборонный бюджет Соединенных Штатов, являются большей суммой, чем Великобритания или Франция тратят на оборону в год. И в то время, когда европейцы с трудом создают 60000-е силы быстрого реагирования, такое отставание может повергнуть их в уныние.
Даже успех может представлять собой проблему. Бывшие противники по "холодной войне" из Центральной и Восточной Европы либо уже входят в НАТО (как Польша, Венгрия и Чешская Республика), либо стоят в очереди на вступление, к ним хочет присоединиться и президент России. В июне прошлого года в Варшаве президент Буш призвал НАТО быть готовой на саммите в Праге сделать приглашения стольким новым странам, скольким возможно. Альянс должен "не высчитывать, как мало мы получим от этого, а смотреть, как много мы можем сделать для дела свободы". Но, тем не менее, некоторые из стран, которые больше других ценят военную эффективность НАТО - Великобритания и Германия - а также некоторые американские сенаторы сомневаются, стоит ли выходить далеко за пределы нынешнего состава альянса, состоящего из девятнадцати государств. Они опасаются, что энтузиазм г-на Буша в отношении принятия в Организацию новых членов на самом деле отражает его снижающийся интерес к НАТО как к военному инструменту.
Критики чувствуют, что приглашение Словении и Словакии, вероятное приглашение трех прибалтийских государств, Эстонии, Латвии и Литвы, а также возможно даже Болгарии и Румынии неизбежно ослабит альянс, еще больше превратив его в организацию, занимающейся вопросами безопасности (а не обороны - прим. пер.). Это сделает расширившуюся НАТО более приемлемой для России, однако уменьшит ее значение до просто вооруженной версии Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, которая открыта для всех стран Европы и которая тратит свое время на такую хорошую деятельность, как наблюдение за выборами.
Эти опасения были усилены быстрым, сокрушительным и по большей части односторонним военным ответом Соединенных Штатов на атаки 11 сентября. Несмотря на то, что альянс, впервые за всю историю своего существования, официально прибег к 5-ой статье своего Договора и объявил таким образом нападение на Америку нападением на всех членов Организации, европейские правительства с раздражением отмечают, что американское военное командование, испытывающее необходимость действовать быстро, и помнящее о разочаровании совместными военными действиями НАТО в Косово, предпочло бороться с движением "Аль-Каида" и афганским режимом "Талибан" самостоятельно.
Однако в том, чем расстроены европейские официальные лица, высокопоставленные члены администрации Буша видят большинство преимуществ НАТО. Один из них вспоминает, что, когда он находился в Белом доме вскоре после сентябрьских атак, немедленное применение Организацией 5-ой статьи Договора стало "выражением солидарности европейцев, которое никто из нас никогда не забудет". Другой признает, что события 11 сентября стали "тревожным звонком" для альянса, но вместе с тем, "акции НАТО никогда не поднимались так высоко". Задача теперь заключается в том, чтобы сделать Организацию более эффективной для защиты от новых угроз.
Думать о хорошем
Это правда, что боевые действия в Афганистане не являлись официальной операцией НАТО. Однако и для Пентагона и для Государственного департамента это имеет гораздо меньшее значение, чем тот факт, что каждый член НАТО (в том числе и будущие члены) каким-либо образом принимали в ней участие. Военнослужащие практически всех за малым исключением стран выполняют опасные задачи на местности, либо помогая изгонять боевиков "Аль-Каиды" из их пещер, либо пополняя состав международных сил безопасности, базирующихся в Кабуле и его окрестностях. Не является война в Афганистане и хорошим примером для изучения в будущем. Противник на данном этапе был плохо вооружен, на начальном этапе было нужно небольшое количество специально подготовленных наземных войск, также можно было сотрудничать с местными вооруженными группами. Америка может и не быть следующей мишенью для ударов, говорят официальные лица. А будущие военные операции, может быть, потребуют иных способов проведения.
Изменившееся после событий 11 сентября отношение Соединенных Штатов к НАТО уже нашло отражение в их новых приоритетах на предстоящий ноябрьский саммит. Сначала, говорят чиновники администрации Буша, будут обсуждаться новые возможности защиты от новых угроз. Только после этого будут обсуждаться вопросы принятия новых членов, а после этого - вопросы новых взаимоотношений. Под последним подразумеваются главным образом усилия, предпринимаемые для того, чтобы включить Россию в качестве партнера в процесс обсуждения с 19-ю членами НАТО общих вопросов (которые станут впоследствии рассматриваться в рамках "двадцатки"), а также отношения альянса с Украиной, среднеазиатскими государствами и другими странами.
Так как угрозы членам НАТО могут возникнуть неожиданно, с неизвестных направлений, НАТО должна быть готова ко всему. Оружие массового поражения в руках "плохих парней", утверждают американские чиновники, может представлять такую же угрозу существованию, как и дивизии стран Организации Варшавского Договора, нацеленные на прорыв через Фульдский коридор (удобный для наступления участок между Западной и Восточной Германиями - прим. пер.). Премьер-министр Великобритании открыто придерживается такой же точки зрения. К этому же склоняются, судя по их действиям, и другие европейские правительства, от норвежского до испанского. "Межконтинентальные баллистические ракеты не обращают внимания на государственные границы", - заявил недавно в Лондоне в Международном институте стратегических исследований министр обороны Германии Рудольф Шарпинг (Rudolf Scharping). НАТО должна быть готова действовать везде, где существует угроза ее жизненным интересам, будь то в Европе "или в любом другом уголке мира".
Задача заключается именно в этом, и она затрагивает все пункты повестки дня пражского саммита. Сможет ли НАТО выполнить ее?
С такими союзниками┘
Задолго до событий 11 сентября генеральный секретарь НАТО лорд Робертсон (Robertson), говорил всем, кто был готов его выслушать, что будущее альянса зависит от "возможностей, возможностей, возможностей". Однако не только НАТО со своей "Инициативой оборонных возможностей", выдвинутой в 1999 году, но и Европейский Союз, со своим стремлением создать силы быстрого реагирования, пообещали больше, чем европейские правительства смогли выполнить. Сейчас значительные сокращения расходов на оборону сошли на нет, а 11 из 15 членов ЕС планируют их некоторое увеличение. Однако даже этого недостаточно для того, чтобы сбылись надежды г-на Блэра (Blair), подстегивающего совместно с Францией оборонительные усилия Евросоюза, на то, что европейцы будут действовать больше под вывеской Европейского Союза для пользы, в конечном итоге, НАТО.
Эти слабые попытки рассматриваются в министерствах обороны стран НАТО как наибольшая угроза возможности американцев и европейцев сохранить НАТО как военный альянс. Это не означает, что европейцы ничего не делают: они предоставляют более 65 процентов балканских миротворцев и делают много других полезных вещей. Однако те немногие годные к использованию силы, которые они могут собрать из более чем двух миллионов мужчин и женщин, проходящих службу в их армиях, уже используются на пределе.
В ответ на недостаточные возможности Европы американские чиновники предлагают переориентировать 58 задач НАТО на наиболее необходимые в свете террористических атак на Соединенные Штаты задачи: обеспечение совместимых и надежных систем связи, воздушную и наземную перевозку грузов, подготовку сил специального назначения, производство высокоточного оружия и подготовку к совместным действиям при возникновении угрозы использования ядерного, химического или бактериологического оружия. Корабли и самолеты слишком дороги, а радиооборудование и противогазы - нет.
Нет необходимости всем членам альянса заниматься всеми видами деятельности. Небольшие страны могут занимать определенные ниши, как, например, расхваленные чешские подразделения бактериологической и химической защиты. В будущих действиях Организации, как это предвидят американские военные чиновники, английский самолет, используя, скажем, информацию, полученную с американского спутника, сможет оказывать помощь норвежским сухопутным силам.
Могут ли эти же самые чиновники представить НАТО осуществляющей такие же военные операции, как это было в Косово? "Я бы не стал этого исключать", последовал дипломатический ответ. В некоторых случаях альянс мог бы планировать использование сил, как это, возможно, придется делать, когда Турция примет от Великобритании командование силами безопасности в Афганистане; в других случаях руководство и планирование может быть возложено на Соединенные Штаты, как это происходило во время войны в Персидском заливе и происходит в Афганистане. Следует помнить, говорят представители Пентагона, что годы совместной деятельности стран НАТО являются именно той причиной, по которой Америка обратилась ко всем своим различным союзникам за помощью для ведения войны в Афганистане.
Сохранение способности действовать совместно - в интересах всех стран. Однако только НАТО может обеспечить совместные действия, используя свои собственные механизмы и стандарты для сохранения "единого пространства действий", как утверждает в своем докладе Институту исследования проблем безопасности Европейского Союза Джулиан Линдли-Френч (Julian Lindley-French). Для этого крупнейшим европейским странам, таким как Великобритания, Франция и Германия, потребуется взять на себя больше ответственности, поддерживая способность действовать совместно с американцами в различных обстоятельствах, даже если остальные государства будут предоставлять только специфическую помощь или наземные силы.
Структура управления НАТО и органы планирования также должны будут быть реформированы. На саммите в Праге Соединенные Штаты будут настаивать на увеличении количества структур управления, находящихся в высшей степени боевой готовности, и количества мобильных объединенных штабов. Одна из идей, циркулирующих в американской администрации и вне ее, заключается в немедленном создании командования силами специального назначения, для объединения опыта военных профессионалов, которых Америка, Великобритания и другие страны направили в Афганистан.
Некоторые европейцы скептически относятся к такому более милитаризированному будущему. Они справедливо утверждают, что миру нужна "умная" помощь в развитии, а не только "умные" бомбы. Однако если альянс сведется к такому разделению бремени, при котором Америка будет предоставлять военную силу, а Европа - гуманитарную помощь, то европейцы будут играть незначительную роль при определении стратегической повестки дня. По словам г-на Линдли-Френча, европейские страны будут только "уборщиками мусора" за Америкой. Чтобы избежать подобной участи, европейские члены НАТО должны будут делать больший вклад и улучшать свои военные возможности.
Тем временем, американское терпение истощается. Марк Гроссман (Marc Grossman), заместитель госсекретаря по политическим вопросам, заявил недавно сенатской комиссии по делам вооруженных сил, что, в конце концов, перед Европой встанет вопрос о выделении средств и о принятии трудных решений. Заявления о бедности или упоминания о деньгах, которые европейцы тратят на восстановление Балкан или других регионов, у американских сторонников НАТО вызывают только недовольство. "Если они не хотят тратить деньги на оборону, это не наша вина", - раздраженно отметил один из высокопоставленных американских чиновников. В конце концов, - заявляет другой, - Европейский Союз тратит огромные суммы денег, когда ему этого хочется: свидетельством этому является решение об инвестировании около 3,3 миллиарда евро (3 миллиарда долларов США) в спутниковую радионавигационную систему "Галилей" (Galileo), которая совершенно явно и бессмысленно дублирует американскую глобальную навигационную систему (Global Positioning System). Так же относятся американцы и к европейским планам создания собственных сил быстрого реагирования: будет приветствоваться, если эти планы будут успешными и смогут внести вклад в общее дело, однако европейцы должны действовать в соответствии со своими возможностями.
Движение в неизвестность
Если новые возможности являются проверкой приверженности Европы к НАТО, то для Соединенных Штатов такой проверкой является их отношение к расширению альянса. Администрация отказывается сообщить названия стран (которые она готова принять в Организацию - прим. пер.), утверждая, что любые решения о приеме новых членов будут приняты незадолго до саммита. Однако Ричард Лугар (Richard Lugar), в прошлом один из самых активных сторонников расширения НАТО в Сенате США, в настоящее время утверждает, что, в свете событий 11 сентября, расширение должно осуществляться только в направлении "усиления, а не ослабления" военной роли альянса, и что новые члены должны отвечать требованиям Организации.
Объединение требований военной эффективности с желанием президента принять больше новых членов в альянс лежит тяжелым грузом на Пентагоне. Все вероятные члены имеют свои недостатки. У прибалтийских республик небольшие армии, однако они совместно напряженно работали над занятием ниш, предоставляющих полезные возможности. Один из чиновников сравнил их с Норвегией, которая располагает небольшими силами, однако почти все их отправила в Афганистан. По его мнению, хотя альянс и не должен принимать в свои ряды слабые страны, членство в Организации может подтолкнуть их в правильном направлении. Болгария и Румыния стремятся присоединиться к альянсу, и хорошо расположены стратегически, хотя их военным реформам еще предстоит долгий путь. Румыния выглядит менее стабильной, чем перед последним раундом расширения в 1997 году, а Болгария была названа одним натовским чиновником "дном компостной ямы".
Для других чиновников администрации политические преимущества расширения, судя по всему, перевешивают перспективы ухудшения оперативных возможностей. "НАТО принимает решения о своих действиях в составе 19 членов, однако не все 19 членов обязаны действовать", - говорит один из высокопоставленных представителей Государственного департамента. И все же, когда дело доходит до обмена разведывательной информацией, имеющего решающее значение для борьбы с терроризмом и распространением оружия массового поражения, НАТО является двухзвенным, если не трехзвенным альянсом. Есть ли смысл разбавлять его еще больше?
Понимая, как много от этого может зависеть, после 11 сентября все страны, стремящиеся вступить в альянс, действовали так, как будто они уже являются членами Организации. Это было замечено. "Я могу иметь дело с союзником, который говорит: 'Это наша борьба', - одобрительно отмечает один из высокопоставленных чиновников Белого дома. Альянс в любом случае может использовать новую кровь, отмечает он, "особенно когда речь идет о странах, которые относятся к вопросам безопасности серьезно, потому что ранее они ею не располагали".
В состав НАТО в самом начале входило не 16 членов, как это было к периоду окончания "холодной войны", и будет ошибкой закрывать двери НАТО сейчас, считает команда Буша. Однако имеет ли смысл, спрашивает один из бывших инсайдеров, принимать в альянс так много слабейших европейских демократий? Если демократы попробуют это сделать, то республиканцы громко выразят свое недовольство. Официальные лица в американской администрации, ответственные за вопросы расширения альянса, утверждают, что они будут "лишены сентиментальности" при решении этих вопросов. Словакия получила предупреждение, что если после сентябрьских выборов к власти вернется потерявший доверие Владимир Мециар (Vladimir Meciar), то она не получит приглашения в Организацию. Не выглядит более надежным и положение Болгарии и Румынии.
А что же насчет России? Владимир Путин говорит, что он хочет, чтобы его страна играла более конструктивную роль в Европе, в том числе в вопросах политики, экономики и безопасности. После событий 11 сентября он более тесно сблизил Россию с Соединенными Штатами в войне с терроризмом. Предложение Великобритании проводить заседания НАТО и России в рамках "двадцатки" вначале вызвали шок в Пентагоне, который возражал против предоставления России даже намека на право вето по различным аспектам политики НАТО. Некоторые маленькие страны, а также новые члены альянса, для которых членство в Организации означало уход от российского влияния, также враждебно отнеслись к данному предложению.
Предложения относительно нового Совета Россия-НАТО, которые вскоре будут представлены министрам иностранных дел входящих в альянс стран, а затем будут обнародованы на саммите Россия-НАТО, не предусматривают предоставление России права вето. Если эта возможность не будет включена в соглашение, то у каждой стороны останется право поступать по своему собственному усмотрению. Однако идея заключается в совместной деятельности по вопросам, вызывающим общее беспокойство, таким как терроризм, распространение оружия массового поражения, региональная миротворческая деятельность, противоракетная оборона, поисково-спасательные работы и контроль воздушного пространства, с принятием по этим вопросам совместных решений, если это возможно.
Никто не знает, как это будет осуществляться. России предстоит решить, направит ли она в штаб-квартиру НАТО работоспособную делегацию, как это делают другие не входящие в альянс сотрудничающие страны. По мере укрепления доверия, говорят представители НАТО, повестка совместной деятельности может расширяться. Российские официальные лица заявляют, что они готовы идти настолько далеко, насколько готова НАТО. Однако стремление г-на Путина к сотрудничеству может не полностью разделяться чиновниками министерств иностранных дел и обороны, которые должны будут заставить весь процесс работать.
Итак, какой будет Организация Североатлантического договора после саммита в Праге? Это будет более крупный, более политический альянс, несомненно. И обладающий большими военными возможностями? Это будет зависеть от вклада, который будет сделан каждым членом альянса, особенно европейцами. Каким бы ни было будущее Организации, прошлое не будет ему образцом.
