From The Economist print edition
Экономическая наука уделяет большое внимание концепции верховенства закона. Но здесь есть свои проблемы
'Интересно, я единственный экономист, использующий это понятие [верховенство закона], не понимая толком, что оно на самом деле означает? - задается вопросом Дэни Родрик (Dani Rodrik) из Гарвардского университета. - Что ж, по крайней мере я, наверно, первый, кто готов это признать'.
Считается, что верховенство закона - это концепция скорее из политико-правовой сферы. Так, лидеры самого молодого государства на планете, Косово, заявляют, что их первостепенная задача - укреплять верховенство закона, что должно способствовать борьбе с коррупцией и институциональному строительству. Однако за последние десять лет понятие 'верховенство закона' стало и важным элементом экономической науки. Его даже можно назвать краеугольным камнем одного из направлений этой науки - 'экономики развития', в связи с чем признание г-на Родрика звучит особенно ошеломляюще. Считается, что верховенство закона не только полезно само по себе (поскольку оно воплощает собой идею справедливого общества и способствует его построению), но и служит источником других позитивных явлений - например, экономического роста. 'Ни один другой политический идеал не получал столь широкого признания в мире', - отмечает в этой связи Брайан Таманаха (Brian Tamanaha), правовед из Сент-Джонского университета в Нью-Йорке.
Впрочем, история верховенства закона в качестве экономической концепции была отнюдь не безоблачной. Она вошла в научный оборот чуть ли не в одночасье - после азиатского валютного кризиса и обвала экономики постсоветских государств в 1990-х гг. На короткое время показалось, что верховенство закона - универсальное решение для проблем развития в любых странах, от Азербайджана до Зимбабве, но под градом метких критических стрел звезда концепции закатилась. С тех пор она частично восстановила утраченные позиции, став одним из центральных элементов теории обогащения государств, но панацеей больше не считается.
Понятие 'верховенство закона' приковало к себе внимание экономистов после крушения 'вашингтонского консенсуса'. Согласно этой теории, общепризнанной в экономической науке в 1980-х гг., лучший способ добиться роста для любого государства заключается в том, чтобы проводить 'правильную экономическую политику' - скажем, в бюджетной и валютной сферах. Однако азиатский кризис 1997-98 гг. поколебал уверенность экономистов в том, что они действительно знают, в чем, собственно, заключается эта правильная политика. В результате они принялись искать ответ на вопрос, что же пошло не так, и пришли к выводу, что все дело в институциональных условиях проведения экономической политики, особенно связанных с верховенством закона. Если в самих правилах игры царит неразбериха, утверждали они, никакие макроэкономические корректировки не принесут желаемого результата.
Этот вывод подкреплялся развитием событий на пространстве бывшей советской империи. Многие посткоммунистические государства достаточно быстро 'исправили' свою экономическую политику. Но вскоре стало очевидно, что этого недостаточно. 'До 1992 г. я занимался вполне традиционными экономическими исследованиями в области торговли и рынка труда, - рассказывает Дэниел Кауфман (Daniel Kaufmann), возглавляющий сегодня группу по изучению проблем государственного управления в мире (Global Governance group) в Институте Всемирного банка (World Bank Institute). - Но когда я побывал на Украине, мои взгляды изменились. Я понял, что проблемы с государственным управлением и верховенством закона подрывают все наши усилия'.
Достаточно быстро все внимание сосредоточилось на 'государственном управлении' - политической подотчетности и качестве бюрократического аппарата, а также ситуации с верховенством закона. Экономисты с энтузиазмом принялись определять, что это понятие должно означать, как обстоят дела в этой области у различных стран, и на что влияет качество государственного управления. Г-н Кауфман и его коллега Аарт Краай (Aart Kraay) разработали концепцию 'трехсотпроцентного дивиденда': в долгосрочной перспективе среднедушевой доход в стране возрастает на 300%, если она повысит качество государственного управления на величину одного 'среднего квадратичного отклонения'. Среднее квадратичное отклонение - это разница между Индией и Чили в рейтинге качества госуправления, составленном Всемирным банком. При этом в Чили ВВП на душу населения по паритету покупательной способности как раз на 300% больше, чем в Индии. Точно такая же разница существует между ЮАР и Испанией, Марокко и Португалией, Ботсваной и Ирландией. Экономисты неоднократно прослеживали четкую связь: чем больше в стране главенствует закон, тем она богаче. Так, все богатые страны - за исключением, пожалуй, Италии и Греции - занимают в рейтингах верховенства закона высокие места, а большинство бедных стран - низкие.
Г-н Родрик изучил вопрос о влиянии на экономический рост таких факторов, как качество государственного управления (он использует термин 'институты'), географическое положение и открытость страны для международной торговли. В результате он пришел к выводу - воспользуемся заголовком статьи, которую он опубликовал в 2002 г. - что 'бал правят институты'. С ним согласен и политолог Фрэнсис Фукуяма (Francis Fukuyama) из Университета имени Джонса Хопкинса (Johns Hopkins University): 'На мой взгляд, 'институционалисты' одержали в этом споре безоговорочную победу'.
Отчасти по этой причине, а отчасти из-за того, что верховенство закона - само по себе явление позитивное, государства и ведомства, специализирующиеся на оказании помощи зарубежным странам, начали щедро выделять средства на проведение реформ в этой сфере - подготовку судей, преобразование пенитенциарной системы, создание прокурорских структур. Начало подобным реформам было положено в Латинской Америке в середине 1980-х гг. Сегодня они приобрели всемирный масштаб.
Евросоюз настаивает, чтобы все его участники соответствовали критериям верховенства закона. Он требует от стран-кандидатов правовых реформ, обеспечивающих достижение этих стандартов, и направляет туда целые армии юристов-консультантов. Корпорация 'Вызов тысячелетия' (Millennium Challenge Corporation), созданная в США в 2004 г. для повышения эффективности помощи зарубежным странам, выделяет средства только тем государствам, что обязуются соблюдать хотя бы минимальные стандарты в плане верховенства закона (это является одним из трех главных требований к реципиентам). Общая сумма специализированных программ Всемирного банка по обеспечению законности составляет сегодня 450 миллионов долларов, а из выделенных им кредитов в 2006 г. (совокупным объемом в 24 миллиарда долларов) почти половина включала те или иные элементы, связанные с верховенством закона (например, рекомендации по урегулированию конфликтов при осуществлении проектов по 'подъему села', или по разработке законов о банкротстве для приватизационных программ). Всего за десять лет концепция верховенства закона превратилась из специализированного политико-правоведческого понятия в одну из основ экономической науки и критерий при оказании масштабной финансовой помощи.
Поэтому, когда в 2003 г. один из признанных экспертов мирового уровня по проблемам госуправления громко произнес 'а король-то голый', это стало для всех весьма неприятным сюрпризом. Томас Карузерс (Thomas Carothers) из вашингтонского аналитического центра Фонд Карнеги за международный мир (Carnegie Endowment for International Peace) написал работу под дипломатичным названием 'Распространение верховенства закона за рубежом: проблема знаний' ('Promoting the Rule of Law Abroad: The Problem of Knowledge'). Беда, по мнению г-на Карузерса, состоит, как в свое время заметил Уильям Голдман (William Goldman) относительно Голливуда, в том, что никто ничего точно не знает.
Г-н Карузерс утверждал, что объективные трудности с определением самого понятия 'верховенство закона' в сочетании с проблемами, возникающими при установлении того, как конкретные законы работают на практике, вынуждают сделать следующий вывод: 'Бурно развивающаяся новая сфера деятельности - помощь в установлении верховенства закона - основывается, причем на всех уровнях, на крайне непрочной информационной базе'. Многие из этих трудностей носят объективный характер, отмечал он. Но не все: отчасти проблема заключается в том, что организации, занимающиеся международной помощью, всегда больше думают о новых проектах, чем стараются извлечь опыт из предыдущих; юристов, занятых в программах по утверждению верховенства закона, мало интересуют вопросы развития; а представителей академической науки не слишком привлекают прикладные политические исследования. В результате, цитирует он одного из специалистов, занимающихся распространением законности, 'в глубине души мы сами не знаем, чем занимаемся'.
Аргументы г-на Карузерса произвели эффект разорвавшейся бомбы. Ответом стал настоящий бум исследований по теме верховенства закона. Появилось новое научное направление: его можно назвать 'экономикой законности'. Полученные учеными результаты показывают - ситуацию с верховенством закона можно реально улучшить. Новые исследования позволили прояснить, что именно экономисты и другие ученые подразумевают под верховенством закона. Были разработаны некоторые ориентиры для проведения реформ, обобщены эффективные методы, скажем, подготовки судей или полицейских. Чего, однако, до сих пор не удалось доказать неоспоримо - так это того, что верховенство закона в любых случаях является необходимой предпосылкой экономического роста. В ходе этого процесса произошло также 'взросление' самой темы законности в экономической науке. Из 'резвого дитяти' она превратилась в 'отрока' со всеми обычными юношескими терзаниями.
Что же такое законность?
В книге 'Верховенство закона и развитие' ('The Rule of Law and Development') - она выйдет в апреле - ученый из Торонтского университета Майкл Требилкок (Michael Trebilcock) и Рон Дэниелс (Ron Daniels) из Пенсильванского университета рассматривают вопрос о том, что же экономисты подразумевают под самим этим понятием. Ту же задачу поставили перед собой и авторы доклада, подготовленного недавно созданным исследовательским центром - гаагским Институтом интернационализации права (Institute for the Internationalisation of Law). В обеих публикациях утверждается, что наибольшее распространение получили два определения верховенства закона - 'расширенное' и 'узкое'.
В 'расширенном' определении верховенство закона расценивается как основа справедливого общества. В этом варианте сама концепция законности неразрывно связана с такими понятиями, как свобода и демократия. Его сторонники утверждают: о верховенстве закона в стране можно говорить лишь в том случае, если там ограничены полномочия государства и гарантированы основополагающие свободы - например, слова и собраний. Та же линия прослеживается и в 'Делийской декларации', принятой в 1959 г. Международной комиссией юристов, где отмечается: верховенство закона 'должно обеспечивать защиту и укрепление гражданских и политических прав индивида', а также создавать 'условия, позволяющие реализовать его законные стремления и человеческое достоинство'. Среди других сторонников 'расширенного' определения можно назвать австрийского экономиста Фридриха Хайека (Friedrich Hayek) и Касса Санстайна (Cass Sunstein) из Чикагского университета. По их мнению, концепция верховенства закона включает в себя политико-нравственные элементы.
'Узкое' определение носит более строгий характер. В нем акцент делается не на вопросах демократии и нравственности, а на правах собственности и эффективности отправления правосудия. Цель законов - обеспечивать стабильность. Они вовсе не обязательно должны быть проникнуты моральными принципами или укреплять права человека. Скажем, в южных штатах Америки в период сегрегации, согласно узкому определению верховенство закона существовало, а согласно широкому - нет.
Может показаться, что наличие 'конкурирующих' определений любого понятия полностью подрывает его практическую полезность. К примеру, утверждая, что верховенство закона жизненно необходимо для экономического роста, какое определение вы имеете в виду - то, где отстаиваются права человека, или то, где упор делается на гарантиях прав собственности? Экономисты, однако - большие поклонники конкуренции. Выработанные ими различные определения верховенства закона отражают конкурирующие теории о движущих силах экономического роста.
Одна из этих теорий - она связана с именем Дугласа Норта (Douglass North) из Университета имени Вашингтона (Washington University) в Сент-Луисе (штат Миссури) - носит 'институциональный' характер. Она подчеркивает значение прав собственности, трансакционных издержек и организации экономики. Согласно этой точке зрения, стабильность и предсказуемость законов способствует инвестициям и росту. Этот вариант четко вписывается в 'узкое' определение верховенства закона. Другая - ее автором считается экономист Амартия Сен (Amartya Sen) из Гарварда - гласит: если развивать 'потенциал' людей, они будут заниматься деятельностью, способствующей обогащению страны. А чтобы люди могли реализовать свой потенциал, как правило, необходимо освободить их от гнета государства и гарантировать им определенные права - т.е. речь идет о 'расширенном' определении.
Различие между 'расширенным' и 'узким' определениями верховенства закона затрагивает и еще один вопрос - связанный с разными правовыми традициями. В 1997 г. группа экономистов во главе с Андреем Шляйфером из Гарварда и Робертом Вишны (Robert Vishny) из Чикаго приступила к компаративному изучению экономических показателей стран, где преобладает обычное право (например Америки и Британии), и государств с традицией цивильного права (Франции, Германии и Скандинавии). Они утверждают, что в странах с обычным правом лучше обеспечиваются права собственников, акционеров, и кредиторов, более диверсифицирована система владения ценными бумагами, жестче требования к раскрытию информации о компаниях и финансовой ответственности - что, по мнению этих ученых, позитивно сказывается на функционировании рынка ценных бумаг.
Подобно тому, что мы наблюдали в случае с концепцией верховенства закона, эти утверждения насчет обычного права примерно в те же годы также подверглись жесткой критике - в основном со стороны экономистов из стран континентальной Европы. Некоторые утверждали, что различия между цивильным и обычным правам не так велики, как кажется на первый взгляд, и в основном косвенно отражают различия в политическом процессе, истории и культуре. Другие указывали, что правовыми традициями страны невозможно объяснить ее экономические показатели или ситуацию с верховенством закона. В конце концов, в Северной и Южной Корее правовая традиция одна и та же.
Но специалисты по правовым традициям, опять же подобно ученым, занимавшимся проблемами верховенства закона, отреагировали на критику активизацией исследований. В целом ряде работ они приводят доказательства того, что в странах с традицией цивильного права поощряется государственная собственность на СМИ и банки, открытие нового дела сопровождается большими затруднениями, сильнее регулируется рынок труда, а судебные процедуры отличаются большим формализмом - что, по мнению этой группы исследователей, оборачивается негативными последствиями.
Наверно, эти споры не закончатся никогда. Как отмечает Райнер Грот (Rainer Grote) из Института компаративного государственного права и международного права им. Макса Планка при Гейдельбергском университете, верховенство закона 'относится к категории 'неокончательных' концепций, постоянно вызывающих споры'. Впрочем, описанная выше теоретическая часть 'экономики законности' проясняет ее роль, и не более того. Другие исследования, однако, носят более конструктивный характер.
Рейтинги справедливости
В плане мониторинга и оценки ситуации с верховенством закона за последние годы был сделан большой шаг вперед - пусть даже ученые до сих спор спорят, что означает сама эта концепция. 'Пятнадцать лет назад об этих вещах речь вообще не шла, - рассказывает Стив Раделет (Steve Radelet) из вашингтонского Центра по изучению глобального развития (Centre for Global Development). - А десять лет назад у нас еще не было никаких данных'. Сегодня же существует проект под названием 'Индикаторы качества государственного управления в странах мира' (Worldwide Governance Indicators), - 'один из самых охраняемых секретов Всемирного банка', по словам ветерана системы международной помощи Гордона Джонсона (Gordon Johnson) - осуществляемый на основе ультрасовременных методик. В рамках проекта собираются данные по 60 с лишним индикаторам (уровень преступности, качество деятельности полицейских служб, независимость судебной системы и др.), чтобы создать рейтинг всех стран мира с точки зрения ситуации с верховенством закона и государственным управлением. Результат подобных подсчетов (особенно, если они сопровождаются честной информацией о размере статистической погрешности), по словам г-на Кауфмана, далек от совершенства, но он позволяет приблизительно судить о подлинной картине происходящего.
Эти данные подтверждают и без того уже очевидный факт: некоторым странам удается, даже за короткий срок, усовершенствовать свою правовую систему. В 2000 г. Михаил Саакашвили, занимавший тогда пост министра юстиции Грузии, уволил две трети судей в стране, оказавшихся не в состоянии сдать экзамен на профпригодность. Четыре года спустя, уже став президентом, он проделал то же самое со всеми сотрудниками грузинской дорожной полиции. В результате количество 'очков', набранных Грузией в рейтинге верховенства закона по формуле Всемирного банка увеличилось с 9 (из 100 возможных) в 2002 г. - тогда она входила в 10% самых неблагополучных в этом плане стран - до 33 в конце 2006 г. (что тоже немного, но гораздо лучше). Страны Центральной Европы и Балтии могут похвастаться еще большими успехами: радикальные правовые реформы, которые им пришлось осуществить, чтобы войти в состав ЕС, способствовали улучшению как их экономических показателей, так и качества судебной системы.
В целом, как видно из рейтинга, смелые реформы отличаются большей эффективностью, чем поэтапные. Страны Латинской Америки модернизировали свои уголовные кодексы и повысили прозрачность судебных процессов. В Чили, к примеру, с 2003 г. действует новая служба государственного обвинения. Однако многие ее сотрудники не имеют необходимого опыта, и сталкиваются с саботажем со стороны полиции. В России в 1990-х гг. были предприняты определенные реформы судебной системы, а в 2000 г. были повышены ассигнования на деятельность судов - но безуспешно: количество набранных ею очков в рейтингах верховенства закона за пять из семи последних лет уменьшалось.
Возможно, различие между ситуацией в Центральной Европе и Латинской Америке связано с уровнем политической поддержки. Требилкок и Дэниелс разделяют все страны на три категории: те, где реформы поддерживают политики, юристы-профессионалы и широкая общественность (Центральная Европа после крушения коммунизма, ЮАР после отмены апартеида); те, где политики поддерживают реформы, а юристы и полицейские - нет (Чили и Гватемала); и те, где юристы требуют перемен, а политики сопротивляются (Пакистан). Только в странах первой группы, отмечают ученые, правовые реформы могут увенчаться серьезным успехом.
В русле этого мрачного вывода лежат и данные некоторых новых исследований, говорящие о том, что между верховенством закона и экономическим ростом не существует прочной связи. Она есть, когда речь идет об уровне доходов населения, но это несколько иной вопрос: благосостояние общества формируется десятилетиями, а то и столетиями. Однако связь между верховенством закона и ростом в краткосрочной перспективе выявить труднее. Так, наглядным опровержением аргумента о необходимости верховенства закона для экономического роста служит Китай. Его экономика развивается динамично, а по объему иностранных инвестиций Китай занимает первое место в мире, но в стране высок уровень коррупции и отсутствует традиция законности в ее западном понимании. (Впрочем, некоторые права собственности в Китае гарантируются, а его власти умело разрабатывают и проводят экономическую политику).
С другой стороны, связь между правовыми реформами и высокими темпами роста в странах Центральной Европы и Балтии, несомненно, существует - как и между либерализацией правовой системы в Испании после Франко и длительным экономическим бумом в этой стране. Кроме того, имеются некоторые косвенные индикаторы, позволяющие говорить о взаимозависимости правовых реформ и роста в других регионах. Скажем, стоимость сельскохозяйственной земли в Бразилии, Индонезии, на Филиппинах и в Таиланде резко повысилась после того, как люди получили на нее правовые титулы, поскольку, став собственниками, они начали вкладывать больше средств в свои участки. По итогам одного независимого исследования, проведенного по заказу Всемирного банка 10 лет назад, была выявлена неожиданная связь между уровнем гражданских свобод и эффективностью финансировавшихся Банком проектов: в странах, где гражданские права людей были хорошо защищены, эти проекты давали куда большую отдачу, чем в государствах со слабыми демократическими традициями.
Впрочем, само наличие подобной связи ничего не говорит о том, что здесь причина, а что следствие. Возможно именно экономический рост способствует утверждению верховенства закона, а не наоборот. Возможно, страна может позволить себе такую роскошь, как законность, только после того, как она уже разбогатела. Оттенок правдоподобия этой гипотезе придает, скажем, такой факт: в Америке 'правосудие Дикого Запада' сохранилось до 1930-х гг.
Г-н Кауфман, однако, с этим не согласен. Он утверждает, что именно улучшение ситуации с верховенством закона способствует росту; лишь немногим странам удается добиться динамичного развития экономики без такого улучшения, а те государства, где это произошло, в дальнейшем снова откатываются назад (вспомним: Аргентина некогда входила в десятку самых богатых стран мира). Главная головоломка здесь - найти объяснение исключениям из этого правила: почему в некоторых странах динамично развивающейся Азии пышным цветом цветет 'кумовской капитализм', а в России - кремлевский бандитизм. Ответ, по словам Кауфмана, заключается в следующем: в отсутствие верховенства закона мошенники с хорошими связями получают возможность прибрать к рукам неправомерно высокую долю 'плодов' роста, особенно если они включают неожиданные сверхдоходы от экспорта нефти и другого сырья.
Конечно, само наличие таких явлений, как 'кумовской капитализм' и 'захват' государства 'баронами-разбойниками', уже является аргументом в пользу укрепления верховенства закона везде, где это возможно - ведь оно говорит о том, что экономический рост не порождает законность автоматически. Есть и другие аргументы из той же серии: верховенство закона желательно и само по себе - оно укрепляет права человека и улучшает шансы граждан добиться справедливости в противодействии хищническим инстинктам государства. Как отмечал Джон Локк (John Locke) еще в 1690 г., 'там, где кончается закон, начинается тирания'. Очевидно, в некоторых странах, например Мьянме и Зимбабве, всевластие правящих режимов представляет собой прямую помеху росту. Реформы помогли бы исправить ситуацию - если, конечно, их осуществление возможно.
В целом однако, исследования последних лет дали неоднозначные результаты. Они показали, что резкое улучшение ситуации с верховенством закона возможно, что правовые реформы представляют собой скорее политические, а не технические мероприятия, и что они связаны с ростом - пусть в краткосрочной перспективе эта связь и проявляется слабо. Однако они не позволяют сделать вывод, что верховенство закона - это необходимая предпосылка роста. Скорее здесь можно говорить о другом: чем глубже экономисты изучают вопрос о верховенстве закона, тем более желательным представляется его утверждение - и тем проблематичнее выглядят аргументы, выставляющие его в качестве экономической панацеи.
_________________________________________
'Бизнес без водки - деньги на ветер' ("The Financial Times", Великобритания)
Во что обходится России ее внешняя политика? ("The Financial Times", Великобритания)
Агрессивная внешняя политика Москвы отпугивает инвесторов? ("The Independent", Великобритания)
Английские фермеры собирают богатый российский урожай ("The Times", Великобритания)
Демоны инфляции - наваждение растущей экономики России ("The Financial Times", Великобритания)
