Уильям Томпсон является ассоциированным сотрудником Программы для России и Евразии Королевского института международных отношений и преподаватель политологии в Биркбекском колледже Лондонского университета
8 июня 2003 года. Владимир Путин принес России новый проект: воссоздание государства. Сегодня в этом заинтересованы как представители победившей в 1990-х годах элиты, так и их жертвы.
Новая элита, пережив треволнения и кризисы последних лет эпохи президента Бориса Ельцина, хочет консолидировать свои позиции. Ей требуется эффективное государство, чтобы защитить ее недавно завоеванные права и обеспечить среду, в которой она сможет наращивать приобретенные богатства.
Большинству рядовых россиян просто нужно государство, способное обеспечить базисные общественные услуги, такие, как правопорядок, выплата заработной платы "бюджетникам" и пенсий, а также поощрение экономического роста.
Вышесказанное вовсе не означает, что в стране существует политический консенсус. Элита и народ глубоко разъединены и расходятся практически по всем важным вопросам, касающимся будущего страны. Однако по этому, очень даже фундаментальному вопросу - восстановление власти государства - имеется общее согласие. Г-н Путин олицетворяет этот проект и с момента прихода во власть сделал его своим главным приоритетом.
Этим в значительной степени объясняется, почему поддержка президента остается столь широкой и постоянной, несмотря на политические неудачи и несогласие с многими его решениями. Комментаторы не раз высказывались по поводу очевидной загадки высоких рейтингов нынешнего президента России, которые через 3 года после его прихода во власть по-прежнему бросают вызов силе притяжения.
Многие из инициатив г-на Путина все еще непопулярны как у народа, так и у элиты, а те, кто заявляет о своей поддержке президента, зачастую не имеют между собой ничего общего, кроме того, что президент им нравится. Он, разумеется, выигрывает от благоприятных в общем-то политических и экономических обстоятельств и от контраста между ним и его предшественником, но положение г-на Путина зиждется на чем-то более существенном.
Его популярность отражает широкое согласие, которого не было в 1990-х годах. Это заставляет думать, что политическая стабильность, возможно, более крепка, чем предполагают некоторые наблюдатели, и в меньшей степени зависит от г-на Путина, чем от проекта, выразителем которого он является.
К сожалению, нет никакой гарантии, что этот проект окажется успешным. Политическую власть легче уничтожить, чем создать. Более того, соглашение по поводу общей цели не распространяется на конкретные детали: практически любой важный пункт повестки г-на Путина встречается с сильной оппозицией со стороны укоренившихся интересов, не в меньшей степени самой государственной бюрократии.
Авторитарное государство
Существует также путаница относительно того, какого рода государство необходимо России. Г-н Путин публично высказывается в поддержку ценностей либеральной демократии и говорит о "диктатуре закона", однако нет сомнений в том, что его администрация во многих областях придерживается в целом авторитарного подхода. Экономическая политика в целом является либеральной, но политика в других областях является решительно нелиберальной.
Г-н Путин возглавил попытки централизовать власть Кремля за счет других институтов и создать выборные и партийные системы, которые были бы более податливыми к манипуляциям его администрации. Свобода прессы была урезана, и был принят зверски жесткий курс в отношении чеченского сепаратизма. Службы безопасности были укреплены и остаются в основном неподотчетными.
Многие из окружения президента, кажется, отождествляют строительство государства с сильной властью правящей верхушки - взгляд, который, кажется, иногда разделяет сам г-н Путин. Однако есть пределы тому, до какой степени лидер, даже такой доминирующий, как г-н Путин, способен править страной с помощью приказов. Региональные боссы в особенности оказались на удивление стойкими перед лицом его упорного стремления восстановить так называемую "вертикаль власти". Процесс регионализации политики удалось обратить вспять лишь частично.
Глубокие раны
Консенсус - не то слово, которое часто применяется к российской политике. Радикализация процесса реформ бывшего президента (Советского Союза) Михаила Горбачева в конце 1980-х годов вскрыла многочисленные глубокие расколы как внутри элиты и широкой общественности, так и между ними. Распад Советского Союза и приход рыночных реформ только лишь усугубили эти конфликты, многие из которых остаются нерешенными спустя более десятилетия. Раны, нанесенные государству в 1990-х годах, являются глубокими и пока еще не зажили.
Главным занятием элиты в то время было не укрепление государства, а отъем у него ресурсов. Это не уникальный для России феномен. Как утверждает Валентин Ганев, главной заботой посткоммунистических элит по всей Восточной Европе была борьба за контроль над огромными богатствами, аккумулированными государством при коммунизме. У элит не было оснований использовать государство для отъема ресурсов у общества, потому что общество не имело почти ничего такого, что стоило бы отнимать; все ценности уже принадлежали государству. Их доминирующим проектом было не использование государства для преследования национальных или классовых интересов, но его разграбление.
Разумеется, существовали хорошие экономические аргументы в пользу перехода к частной собственности и частному предпринимательству, а архитекторы такого перехода не имели намерения и не ожидали, что это будет связано с такой сильной коррупцией и разграблением. Однако государство, уже ослабленное в начале 1990-х годов, не могло организованно провести приватизацию. У элиты не было мотивов желать более упорядоченного и прозрачного процесса, поскольку она была заинтересована в отъеме у государства имущества как можно быстрее и по возможно более низким ценам. Напротив, у элиты были достаточные основания к тому, чтобы ослаблять государственные институты, а поэтому к голосам общественности, требовавшей более эффективного управления, не прислушивались.
Громадная кража
Элита была занята тем, что, пользуясь известным выражением Стивена Сольника (Steven Solnick), "обкрадывала государство", и это позволяет понять, почему, несмотря на эрозию государственной власти, Россия в 1990-х годах не испытала крупномасштабных социальных волнений. "Воровство" было огромным по масштабам, но не прямым. А поэтому оно вызывало сильное негодование, но не активное сопротивление.
Протесты случались большей частью тогда, когда народ чувствовал, что власть грабит его. Так, шахтеры угледобывающих предприятий в знак протеста против задержки зарплаты перекрывали железнодорожные магистрали, но не было широких народных волнений, когда небольшая группа финансистов забрала себе лучшие промышленные предприятия в ходе приватизации 1995-1997 годов, осуществлявшейся под лозунгом "Акции в обмен на займы". Рядовые россияне не сомневались в том, что это надувательство, но мало кто чувствовал, что грабят их самих, а потому очень немногие предпринимали какие-то действия в этой связи.
Когда протесты все же случались, власти обыкновенно предпочитали успокоение репрессиям, что помогало предотвратить эскалацию в социальный взрыв. Умиротворению отдавалось предпочтение главным образом потому, что оно обходилось дешевле. Требования шахтеров, работников бюджетного сектора и пенсионеров своевременно выплачивать их - в любом случае недостаточную - зарплату никак невозможно сравнивать со ставками приватизации, за которые вела конкурентную борьбу элита.
Нынешний проект строительства государства имеет ряд аспектов. Во-первых, восстановление возможностей государства по сбору налогов. Здесь отмечается драматический поворот, поскольку хронические финансовые кризисы уступили место профицитам бюджета, давая государству возможность поднять - и выплачивать - зарплату работникам бюджетного сектора и пенсии и выполнять другие финансовые обязательства.
Консолидация финансов, вероятно, больше, чем любой другой единичный фактор, способствовала восстановлению авторитета и легитимности прежде находившегося в стадии банкротства государства. Исключительно благоприятные экономические обстоятельства в значительной мере объясняют достигнутые успехи, равно как и улучшение управления расходами, реформа налогового законодательства и более эффективная администрация.
Значительно выросла и способность государства к законодательной деятельности. Г-н Путин, в отличие от г-на Ельцина, имеет покорный ему парламент и правительство, которое, при всех его внутренних разногласиях, не подрывают фракционные конфликты, характерные для периода 1990-х годов. Результатом этого стал поток новых законов, значительная часть которых имеет прямое касательство к восстановлению государства.
Значительная часть новых законов имеет целью цивилизовать деловую среду и повысить защиту права собственности. Важно отметить, что законы направлены на защиту того, что Дэвид Вудрафф (David Woodruff) называет "особой коалицией собственности и контроля", которая возникла в ельцинскую эпоху, а не права собственности как такового. Новые законы используются для укрепления положения тех, кто после 1992 года оказался победителем в драке за собственность.
Воздействие этих перемен нельзя принимать как должное, ибо отмечается куда меньший прогресс в правоохранительных ведомствах. Существуют сомнения относительно независимости, компетентности и неподкупности судей, прокуроров и сотрудников милиции. В результате изменения Уголовного кодекса РФ обвиняемым даны более широкие права, по крайней мере, на бумаге, но судьи, прокуроры и сотрудники милиции неохотно меняют свое поведение.
В деловом мире физическая сила, хотя менее часто, чем в 1990-х годах, по-прежнему используется при разрешении коммерческих конфликтов, особенно, когда ставки высоки. Зачастую это связано с использованием государственных организаций в качестве слуг частных интересов - что вызывает тревожные воспоминания о том, в какой мере частные интересы продолжают пронизывать государственные институты на всех уровнях. Если г-ну Путину удалось переопределить условия его отношений с так называемыми олигархами его страны, ему повезло меньше в попытках увеличить относительную автономию государства: многие государственные органы по-прежнему имеют тесные связи или даже находятся на службе конкретных частных интересов.
Эти слабости отражаются также на административной способности государства. Государственная бюрократия многочисленна, безответственна и пронизана коррупцией. У России, быть может, и слабое государство, но у нее сильная бюрократия: отдельные государственные чиновники нередко оказывают громадное покровительство и обладают исключительно широкими дискреционными полномочиями (право действовать по своему усмотрению - прим. пер.), которые они зачастую используют для личного обогащения за счет государства. В первую годовщину своего президентства г-н Путин сказал группе журналистов, что самым большим уроком, который он усвоил, было то, что "очень тяжело воевать с бюрократией".
Неспособный, кажется, изменить поведение бюрократии, г-н Путин предпочел лишить государственных чиновников определенной части их властных полномочий: принятые в 2001-2002 годах законы о дебюрократизации во многом способствовали сокращению их дискреционных полномочий и, судя по недавним опросам общественного мнения, позволили снизить коррупцию. Но это всего лишь частичное решение проблемы. Административная реформа только начинается и принесет свои плоды лишь через много лет. А тем временем способность правительства проводить в жизнь свою политику "на уровне улицы" остается ограниченной.
Наконец, что можно сказать о политических возможностях государства, его стратегии обеспечения повиновения общества установленным им порядкам? Принуждение к подчинению законам и правилам - всего лишь часть общей картины: стратегия принуждения к подчинению государству обыкновенно предусматривает сочетание побудительных, нормативных и принудительных элементов. Больший упор на нормативные стратегии возможен только там, где подданные считают государство легитимным - где граждане подчиняются не потому, что хотят награды или опасаются наказания, но также и потому, что верят в то, что так нужно. Здесь, как представляется, также мало что достигнуто.
Нынешний политический режим, вероятно, более легитимен, чем тот, что существовал в 1990-х годах, пусть даже в силу того, что граждане одобряют как политическую стабильность, так и экономическое восстановление; они, кроме того, верят, что г-н Путин повысил международный престиж России. Тем не менее, опросы общественного мнения свидетельствуют о том, что, хотя рядовые россияне в массе своей одобряют деятельность г-на Путина на посту президента, существуют немалый цинизм по поводу политического процесса и очень малое доверие к государственным институтам. В политике все так же видят игру, в которую играет элита, ибо элита и государство почти не проявляют склонности и не имеют возможностей для улучшения жизни рядовых людей.
Строительство государство в послеельцинский период, таким образом, ведется решительно неравномерно и чревато конфликтом. Тем не менее весьма вероятно, что оно останется доминирующим проектом российской элиты на ближайшие годы. Как утверждал в марте на страницах "The World Today" Бобо Ло (Bobo Lo), "Путин - руководитель консенсуса. Он предпочитает действовать путем убеждения, а не принуждения, однако не следует заблуждаться относительно того, кто главный; единственным возможным консенсусом является его собственный".
На первый взгляд, г-н Ло просто пытается привлечь внимание к тому, в какой мере господствующее положение президента позволяет ему диктовать условия политических дебатов, но в этих словах заключен и подспудный смысл, который от этого не является менее действенным: проект строительства государства, воплощением которого является г-н Путин, в действительно является единственно возможным базисом для политического консенсуса в раздираемой глубокими противоречиями России.
