29 октября 2004 г. на торжественной церемонии в Риме главы государств или правительств 25 стран-членов ЕС и 3 стран-кандидатов на вступление подписали Договор, утверждающий Конституцию Европы. Для Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств Рольфа Экеуса (Rolf Ekeus) это было весьма радостное событие: положение о правах меньшинств в конце концов было включено в статью I-2 европейской конституции.
Как именно эта мало кем замеченная, но существенная поправка появилась в тексте конституции, и к каким последствиям она должна привести?
На Копенгагенской встрече в июне 1993 г. Европейский совет [при выработке стандартов для кандидатов на вступление в ЕС - прим. перев.] поставил права меньшинств на одно из первых мест - наряду с гарантиями соблюдения прав человека. Определяя внеэкономические критерии для вступления стран Центральной и Восточной Европы в Европейский союз, Совет специально оговорил: 'Для членства [в ЕС - прим. перев.] необходимо, чтобы страна-кандидат добилась стабильного функционирования институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, соблюдение прав человека, уважение и защиту меньшинств (здесь и далее курсив мой - К.Д.)'.
К сожалению, однако, в Хартии фундаментальных прав ЕС, принятой Европейским советом на встрече в Ницце в декабре 2000 г., конкретного упоминания о меньшинствах уже не было. В проекте Конституции Европы, работу над которым Конвент по вопросам будущего Европы при Европейском совете завершил 10 июля 2003 г., вопрос о правах меньшинств также обходился молчанием.
Что же случилось с 'копенгагенскими критериями' в процессе выработки конституции? В ее проекте они попали в статью I-57, параграф 1, где говорилось о том, что условия, позволяющие принять страну в союз, определяются европейскими ценностями: 'Союз открыт для всех европейских государств, уважающих ценности, упомянутые в статье I-2, и готовых развивать их совместными усилиями'.
По сравнению с предыдущими документами ЕС, список общих ценностей, включенный в статью I-2, представлял собой впечатляющую попытку выйти за рамки простого перечисления благородных целей: 'Союз основывается на таких ценностях как уважение к человеческому достоинству, свобода, демократия, равенство, верховенство закона и уважение к правам человека. Эти общие ценности объединяют страны-участницы в общество плюрализма, терпимости, справедливости, солидарности и отсутствия дискриминации'. Однако отсутствие в списке одного из 'звеньев' - конкретного упоминания о меньшинствах - вызвало во многих международных кругах глубокое разочарование.
Как следовало понимать подобный подход - как изменение позиции ЕС и исключение вопроса о защите национальных меньшинств из повестки дня Союза? Что произошло с европейской системой ценностей в период с 1993 по 2003 г., и почему положение о меньшинствах исчезло из списка ценностей, которые 'объединяют страны-участницы'?
Формулировка, включенная в проект конституции, создавала впечатление, что критерий о правах меньшинств действует только в ходе процедуры вступления, и что после расширения ЕС уже не считает его заслуживающим внимания. Подобная интерпретация грозила ослабить позиции Верховного комиссара по делам национальных меньшинств в его дипломатической деятельности и усилиях по предотвращению конфликтов в странах, не входящих в ЕС. Правительства соответствующих стран скорее всего подняли бы в этой связи вопрос о 'двойных стандартах', у них появился бы предлог, чтобы соблюдать критерии защиты национальных меньшинств лишь в минимальной степени и игнорировать рекомендации, призванные обеспечить более высокий уровень интеграции меньшинств в общество.
Именно этот тревожный сценарий побудил Верховного комиссара по делам национальных меньшинств поставить вопрос публично. Выступая на конференции в Копенгагене 5 ноября 2002 г. он недвусмысленно заявил: '. . .стандарты, лежащие в основе 'копенгагенских критериев' должны действовать на всей территории ЕС, а следовательно - в равной мере и последовательно применяться ко всем странам-участницам. В противном случае в отношениях между членами и кандидатами в члены ЕС возникнет дисбаланс с точки зрения применяемых стандартов'.
Можно, конечно, утверждать, что права меньшинств являются составной частью концепции прав человека в целом. Однако факт остается фактом: на встрече в Копенгагене Европейский совет сознательно принял решение особо оговорить вопрос о защите меньшинств. В рамках своих должностных обязанностей Верховный комиссар должен был сделать все возможное, чтобы обеспечить признание в проекте конституции прав представителей национальных меньшинств в качестве lex specialis - особого положения - международного правозащитного законодательства.
Приятным сюрпризом для Верховного комиссара и других заинтересованных сторон стал тот факт, что 18 июня 2004 г. на саммите в Брюсселе главы государств и правительств одобрили ряд поправок к проекту Конституции Европы, который - уже с учетом этих изменений - они и подписали 29 октября 2004 г. Среди принятых поправок была и новая формулировка статьи I-2: 'Союз основывается на таких ценностях как уважение к человеческому достоинству, свобода, демократия, равенство, верховенство закона и уважение к правам человека, в том числе правам представителей меньшинств. Эти общие ценности объединяют страны участницы в общество, где торжествуют плюрализм, отсутствие дискриминации,, терпимость, справедливость, солидарность и равенство между мужчиной и женщиной'.
Плодотворный диалог между Верховным комиссаром и руководством Европейского союза о 'человеческом измерении' Конституции Европы напоминает о мудрой традиции римского права, согласно которой ценности нельзя отделять от механизма их воплощения. В результате включения в ее текст положения о правах меньшинств мы приблизились к реализации на практике одного из его принципов - Ubi jus, ibi remedium ('где право, там и средство его защиты').
Не менее важно и другое: включение данного положения в Конституцию Европы создает более благоприятные возможности для сотрудничества между Верховным комиссаром и Евросоюзом, и увеличивает шансы на то, что ЕС не ослабит внимания к положению национальных меньшинств.
Кшиштоф Джевицкий - старший юридический советник управления Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (Гаага). Ранее он преподавал международное право в Гданьском университете (Польша). Он является автором ряда работ о защите прав национальных меньшинств.
