Каждая юбилейная дата заставляет проанализировать пройденные годы и извлечь из них уроки на будущее. Это в полной мере относится к 60-летию Организации Объединенных Наций. Какую роль сыграл этот всемирный форум в истории человечества и какие задачи стоят перед ним на предстоящем этапе международных отношений? Вопрос этот, скажу без преувеличений, глубоко волнует меня, поскольку почти целое десятилетие моей профессиональной деятельности - с сентября 1994 по март 2004 года - было неразрывно связано со службой в качестве Постоянного представителя России при ООН.
Эти десять лет были непростыми во всех отношениях. Развивался процесс государственного становления Российской Федерации и нашей внешней политики. Параллельно шло осознание наших национальных интересов, которые, как интересы любого государства, требуют надежной защиты. И в этом смысле площадка ООН и статус России как постоянного члена Совета Безопасности играли роль дипломатического форпоста в обеспечении интересов и подкреплении наших ключевых подходов к регулированию международных отношений в радикально изменившемся мире.
Мои годы в ООН пришлись на трудный, бурный период в международных отношениях. Мировую политику буквально захлестнули острейшие кризисы вокруг Югославии, Ирака, Ближнего Востока, Афганистана. Свой жестокий вызов международному сообществу бросил терроризм. В середине и в конце 1990-х годов стала набирать обороты тенденция к решению международных проблем односторонними силовыми методами в обход СБ и Устава ООН. Объективно вставала задача о выработке нашей линии поведения.
Процесс принятия решений проходил как бы между Сциллой и Харибдой. В итоге, на мой взгляд, был согласован единственно правильный подход в пользу отстаивания российской дипломатией прерогатив Совета Безопасности и основополагающих норм Устава ООН. Такая линия действий себя полностью оправдала, и доказательством этого стало то, что страны, которые увлеклись односторонним применением силы, в конечном итоге были вынуждены обратиться в СБ с просьбами помочь выйти из кризиса.
Наглядный пример - натовские бомбардировки Югославии весной 1999 года, которые были мотивированы ссылками на политику бывшего югославского руководства в Косове. Замечу, что оправдывать эту политику Россия никогда не собиралась, но выступала за адекватные политические меры, тем более что их потенциал, как и потенциал действовавших тогда против Белграда санкций, отнюдь не был исчерпан. Однако силовой сценарий все же был спровоцирован, в немалой степени благодаря миссии ОБСЕ в Косове, глава которой Уолкер поспешил охарактеризовать как варварское убийство мирных жителей события в косовском селе Рачак, хотя последовавшее затем по заказу Евросоюза расследование силами финских патологоанатомов этого не подтвердило (кстати, их доклад до сих пор не предается огласке из-за позиции руководства Международного трибунала по бывшей Югославии).
Но вернемся к теме. Так вот, когда стало очевидно, что одними силовыми действиями косовский узел не развязать, инициаторы военной акции прибегли к помощи СБ ООН (не говоря уже об их обращении за содействием к России - это красочно описывает в своей книге С.Тэлбот, хотя прямо и не признает, что именно американцы обратились к нам за помощью)*. Совет согласовал схему косовского урегулирования и затвердил ее в единогласно принятой резолюции 1244.
Сегодня никто не рискнет утверждать, что военная операция нормализовала положение дел в Косове. В крае по-прежнему остро стоит проблема национальных меньшинств. Мы получили как бы зеркальную картину: до войны притеснения терпели албанцы, теперь же - сербы, которые в результате целенаправленной политики их выдавливания из Косова были вынуждены оставить районы своего традиционного проживания. Их основополагающие права и свободы, включая право на жизнь, систематически нарушаются вопреки требованиям резолюции 1244. Вспышки насилия продолжаются. Вспомнить хотя бы мартовские погромы 2004 года откровенно антисербской направленности, в результате которых погибли люди, а религиозные святыни сербов стали объектом новых актов вандализма.
Так что вполне резонно поставить риторический вопрос: может ли военная акция быть панацеей от кризисов и конфликтов? По сей день Косово остается "горячим" вопросом в повестке дня Совета Безопасности. Работая над его урегулированием, мы настаиваем на осуществлении резолюции СБ 1244 в полном объеме, прежде всего в плане обеспечения прав неалбанского населения края. К сожалению, те, кто саботируют выполнение требований ООН, опираются на комплекс безнаказанности, выработавшийся у них как раз в период осуществления военной акции против сербов.
Югославские события не закрыли главу одностороннего использования силы в международных отношениях, но об этом позже.
Одним из наиболее драматических периодов моей работы в Нью-Йорке стали теракты в Америке 11 сентября 2001 года. Они показали лицо реального врага, который, как нацизм в 30-х и 40-х годах ХХ века, угрожает сейчас человечеству. Сразу после этих трагических событий Совет Безопасности собрался на свое заседание и единогласно принял резолюцию 1368, санкционировавшую использование всех возможных средств для борьбы с организаторами терактов. В эти дни весь мир сплотил ряды с целью борьбы с терроризмом. Была сформирована прочная антитеррористическая коалиция. ООН и специально созданный Контртеррористический комитет Совета Безопасности возглавили борьбу международного сообщества с этим злом.
Здесь уместно напомнить, что база для этих решений СБ была создана по инициативе России еще двумя годами раньше. Именно тогда, в начале осени 1999 года, вслед за вторжением басаевских банд в Дагестан и взрывами жилых домов в Москве и Волгодонске, Россия настояла на необходимости одобрить в СБ ключевые принципы коллективной борьбы с террором. Они были сформулированы в единодушно принятой в октябре 1999 года резолюции СБ 1269. К сожалению, перевод этих принципов на язык практических механизмов антитеррористической коалиции произошел лишь после трагедии 11 сентября 2001 года.
Эта трагедия подтвердила и наш тезис о том, какую опасность несет человечеству сформировавшийся в Афганистане режим талибов. На волне международной солидарности Совет Безопасности санкционировал антитеррористическую операцию по устранению этого режима. Решением СБ были созданы Международные силы по содействию безопасности в Афганистане, учреждена миссия ООН в этой стране. А ведь буквально за несколько недель до терактов 11 сентября Россия почти в одиночку сдерживала напор ряда членов СБ ООН, которые настаивали на признании сложившихся в Афганистане "реалий", на выработке новой стратегии мирового сообщества по отношению к талибам, имея в виду линию на их умиротворение и международное признание.
Последующий ход событий грозил подорвать единство рядов антитеррористической коалиции, когда под оказавшимся несостоятельным предлогом борьбы с распространением оружия массового уничтожения СБ ООН предлагалось санкционировать интервенцию против суверенного государства - Ирака. Иракский кризис стал серьезным испытанием на прочность многосторонних подходов и самой ООН в сфере урегулирования мировых проблем. Уже после начала контртеррористической операции в Афганистане стала нависать опасность военного удара по Ираку, которая расшатывала международные отношения и подрывала международную солидарность в борьбе с терроризмом. В сложившихся условиях Россия была среди тех, кто добивался нахождения политической формулы урегулирования ситуации.
И здесь я хотел бы ответить некоторым нашим оппонентам, которые упрекают нас (кстати говоря, по сей день) в попустительстве режиму С.Хусейна. На протяжении многих лет мы вели жесткий и нелицеприятный разговор с бывшими властями в Багдаде о необходимости возобновления в Ираке инспекций ООН с целью выявления всех обстоятельств, связанных с иракскими программами создания ОМУ. Нельзя не отметить, что процесс инспекций и проверок, одобренный СБ еще в 1991 году, дал важнейшие результаты, выявив к середине 1996 года практически все, как теперь подтверждается, компоненты иракских программ в области ОМУ.
Инспекции были прерваны в декабре 1998 года из-за англо-американских обстрелов Ирака. Тем не менее мы продолжали требовать от Багдада вернуться на путь сотрудничества с ООН и МАГАТЭ, вносили в СБ проекты резолюций на этот счет.
Позиция России и многих других стран по Ираку нашла поддержку подавляющего большинства членов ООН и вынудила приверженцев односторонней силовой акции согласиться на совместную работу в СБ. Я не припомню более трудных переговоров, чем те, которые велись осенью 2002 года по согласованию резолюции СБ 1441 относительно возобновления инспекционного процесса в Ираке.
Основополагающее значение этого решения СБ, которое вырабатывалось более месяца в ходе ежедневных напряженных встреч и консультаций, состоит в том, что оно фиксировало главную ответственность именно международных инспекторов за установление истины в вопросе о том, есть или нет в Ираке ОМУ и запрещенные военные программы. При этом режим инспекций устанавливался жесточайший: допуск в любое время, в любое место на иракской территории, доступ к любым лицам, документам и т.д.
И Багдад был вынужден, в том числе и под нашим воздействием, принять эти требования. Допуск в страну международных инспекторов открыл реальную перспективу политического урегулирования. Пусть не сразу, но инспекции заработали, и весьма эффективно. По нашему настоянию руководители ЮНМОВИК и МАГАТЭ регулярно отчитывались перед Советом Безопасности, в том числе на заседаниях на уровне мининдел. Эти объективные отчеты опровергали утверждения о том, что Ирак обладает ОМУ и готов привести его в действие "в течение 45 минут". К чести международных инспекторов, они действовали исключительно профессионально и отстаивали результаты своей работы, не выявившей наличие в Ираке ОМУ (вывод, к которому спустя два года пришли и американцы по итогам усилий своих собственных поисковых групп).
Однако, несмотря на все эти факты, весной 2003 года "силовая логика" возобладала, но СБ отказался поддержать предложения об "освящении" от имени ООН силовой операции.
Подчеркну, что иракское противостояние в СБ не привело к ослаблению наших связей и контактов с представителями США и Великобритании. Несмотря на кардинальные различия в подходах, нам удавалось сохранять с ними ровные деловые отношения. Мы с самого начала не скрывали, что считаем войну ошибкой, и наша честная позиция воспринималась с уважением, а впоследствии помогла вернуть иракскую проблему под эгиду ООН.
Помню, как уже в первые послевоенные дни в атмосфере ООН буквально висел вопрос о том, способен ли Совет Безопасности быть на уровне требований времени. Отвечу утвердительно. Конечно способен, и доказательством тому - отказ СБ от принятия решений, противоречащих фактам. Репутация Всемирной организации была сохранена.
Послевоенное развитие событий такой вывод полностью подтвердило. Для стран, оккупировавших Ирак, стала очевидной невозможность перестроить страну в одиночку, и они были вынуждены обратиться к СБ за поддержкой. Совет согласовал серию резолюций по иракскому урегулированию, которые базируются на основополагающих принципах Устава ООН и международного права. Последняя из этих резолюций - 1546 - фиксирует схему политического процесса при лидирующей роли ООН и устанавливает временные ограничители на присутствие в стране иностранных сил.
В Ираке не только не было обнаружено ОМУ. Не подтвердился и другой тезис сторонников войны - о том, что Ирак был связан с международным терроризмом. Проблема терроризма серьезно обострилась лишь в атмосфере послевоенного хаоса. Ирак стал инкубатором террористической активности, которая нанесла удар и по самой ООН. Я помню, как 19 августа 2003 года прямо на заседании СБ пришла горькая весть о том, что в Багдаде в результате теракта погибли бывший руководитель миссии ООН в Ираке С. де Мелло и многие его сотрудники.
Последствия иракского кризиса обернулись и против самой Организации. Она стала объектом разного рода расследований для выявления злоупотреблений, имевших место в ходе администрирования на протяжении почти десяти лет гуманитарной программы для Ирака. Разумеется, в работе каждого механизма есть изъяны и упущения, однако фактом остается то, что именно эта ооновская операция помогла миллионам иракцев выжить в суровые годы санкционного режима. Поэтому попытки подорвать авторитет ООН, причем зачастую искусственно подогретые, недопустимы.
Вспоминаю эти дни отнюдь не для того, чтобы заниматься морализаторством по поводу ошибок наших партнеров. Сейчас не время спорить о том, кто был прав, а кто нет. Следует сообща продолжать искать выход из сложной ситуации в Ираке, которая терзает весь Ближний Восток. Я вспоминаю об этих днях для того, чтобы мы совместно извлекли уроки из случившегося - ведь в международной повестке дня еще много острых кризисных ситуаций, и все мы не должны допустить дальнейшей дестабилизации в мировых делах.
Тяжелое наследие Ирака, надо признать, еще долго будет оставаться с нами. Оно не ограничивается расширением зоны террористической активности, вовлечением в террористический оборот сотен и тысяч новых адептов и созданием стимулов к распространению ОМУ (не секрет, что кто-то увидел "проблему" С.Хусейна как раз в том, что у него не было ОМУ - иначе Ирак не стал бы объектом силовой акции коалиционных сил).
Остановлюсь только на двух других моментах, имеющих прямое отношение к деятельности ООН и ее реформе. Прежде всего, оказалось подорванным доверие к разведывательной информации, а без нее будет трудно принимать решения Совета Безопасности о задействовании силы, особенно для упреждения так называемой "неминуемой угрозы" террористического удара. Тут предстоит выработать четкие критерии, опирающиеся на согласованное прочтение характера современных угроз и методов реагирования на них в случаях, предусмотренных Уставом ООН: для осуществления права на самооборону или по конкретному мандату СБ. В любом случае не должно быть никакого автоматизма в вопросах о применении силы.
Другое, не менее важное следствие - иракский опыт побуждает с дополнительной осторожностью относиться к внесению спорных, вызывающих прямо противоположные оценки вопросов в повестку дня Совета Безопасности. Порой из-за глубоких разногласий по сути таких вопросов по ним принимается почти техническое решение, лишь как бы фиксирующее наличие проблемы. Однако уже налицо тенденция трактовать сам факт их рассмотрения Советом, а тем более выдвижения тех или иных призывов конкретным странам как достаточное основание, чуть ли не карт-бланш, для одностороннего применения силы якобы в целях обеспечения выполнения резолюций СБ ООН.
Заблуждаются те, кто думает, что ООН - это международная структура, живущая своей собственной жизнью. Жизнь Организации предопределяется происходящими в мире процессами. Наиболее показательный в этом смысле пример - конфликтная ситуация на Ближнем Востоке, интенсивная работа по которой идет на протяжении всей истории ООН. И на мои годы в Нью-Йорке выпали ее сложные и драматичные этапы. С провалом "Кэмп-Дэвида-2" и началом в сентябре 2000 года второй интифады на палестинских территориях рассеялись надежды на достижение регионального мира. Жесткая палестино-израильская конфронтация предопределила накал обсуждения проблематики Ближнего Востока в ООН. Ситуация в регионе обострялась захлестнувшими гражданское население Израиля актами террористов-смертников и контрмерами израильских вооруженных сил.
Вспоминается председательство России в СБ в апреле 2002 года, в ходе которого состоялось около 40 заседаний, посвященных только проблематике Ближнего Востока. В тот период нам удалось принять ряд важных решений СБ, способствовавших снижению накала противостояния и поискам путей возобновления процесса политического урегулирования. На всех поворотах в развитии палестино-израильского кризиса мы в ООН вели линию на необходимость принятия таких решений, которые помогли бы остудить страсти и помочь сторонам выйти из порочного круга насилия. По нашему убеждению, единственным путем урегулирования остается "Дорожная карта", разработанная четверкой международных посредников, которая содержит набор взаимных обязательств сторон.
Серьезным достижением нашей дипломатии на ближневосточном поле в ООН стало единогласное принятие по инициативе России в ноябре 2003 года резолюции СБ 1515, которая придала "Дорожной карте" международно-правовой статус. Принципиально важно, что соавторами этой резолюции совместно с Россией стали Франция, Великобритания, Германия, Китай, Испания, Чили, Мексика, Болгария и Гвинея. Это решение позволило укрепить как авторитет России на Ближнем Востоке, так и единство подходов членов Совета Безопасности к решению фундаментальных вопросов ближневосточного урегулирования.
Разумеется, основная работа по нахождению развязки проблем в палестино-израильских отношениях, равно как и достижение всеобъемлющего ближневосточного урегулирования, еще впереди, но утвержденная в ООН платформа, включая резолюцию 1515, создает для этого необходимые условия. Многое зависит от доброй воли самих сторон в деле выполнения принятых решений. Международное сообщество готово оказывать им весомую поддержку. В равной степени это касается других многочисленных конфликтов, схема урегулирования которых вырабатывается в стенах ООН.
В качестве постоянного члена СБ Россия обладает таким уникальным инструментом, как право вето, вытекающее из закрепленного в Уставе ООН принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности. К его использованию мы подходим предельно ответственно и прибегаем к вето, лишь когда вносимые в Совет предложения способны повлечь за собой негативные последствия для поддержания мира и безопасности, для усилий по разрешению того или иного конфликта. Наглядный пример - ситуация, которая сложилась весной 2004 года вокруг кипрского урегулирования.
После встреч лидеров кипрских общин в швейцарском городе Бюргенштоке предложенный там сторонам план урегулирования Генсекретаря ООН поступил на раздельные референдумы греческой и турецкой общин. Еще до проведения этих референдумов, намеченных на 24 апреля 2004 года, в Совете Безопасности ООН был выдвинут англо-американский проект резолюции в поддержку плана урегулирования, в котором намечались мероприятия ООН по его осуществлению, закладывалось изменение параметров и характера миротворческой операции ООН на Кипре.
Тем самым предпринималась попытка еще до волеизъявления кипрских сторон по вопросу о приемлемости для каждой из них плана урегулирования оказать на них воздействие авторитетом Совета Безопасности. Мы же отстаивали базовый принцип: урегулирование должно основываться на добровольном согласии греческой и турецкой общин острова. Только в этом случае объединение Кипр-ского государства будет прочным, необратимым и справедливым. Именно по этим соображениям нам пришлось воспользоваться правом вето, когда соавторы резолюции, предвосхищавшей итоги референдумов, все-таки поставили ее на голосование 24 апреля 2004 года.
Дальнейшее развитие событий подтвердило нашу правоту. На раздельных референдумах подавляющее большинство населения греческой части острова (и, кстати, около одной трети части турецкой) высказалось против предложенного им плана. Эти события еще раз показали бесперспективность попыток решить кипрскую проблему наскоком, в атмосфере пропагандистского ажиотажа и игнорирования законных озабоченностей любой из сторон. Во многом благодаря занятой нами тогда позиции сейчас кипрский вопрос вновь вернулся в русло взаимоуважительного поиска общеприемлемых развязок.
Проведенные в ООН годы еще больше убедили меня в уникальности природы Всемирной организации. ООН воплощает в себе общепланетарную легитимность, основу универсальной системы коллективной безопасности, которая строится на фундаментальных принципах международного права: суверенное равенство государств, неприменение силы или угрозы силой, мирное разрешение споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод. В рамках ООН действует механизм согласования и принятия коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и безопасности.
Выше я остановился лишь на нескольких, хотя и весьма драматичных эпизодах периода моей работы в ООН. Конечно же, деятельность ООН гораздо многогранней, охватывает проблематику не только безопасности, но и социально-экономического развития, весь спектр гуманитарных дел, да и вообще все сферы жизни человека и международного общения.
Спору нет, далеко не всегда работа Организации результативна на каждом направлении, и это дает повод для ее критики тем, кто рассматривает систему ООН как не отвечающую современным реалиям.
Однако здесь уместно вспомнить слова М.Тэтчер, которая в бытность премьером Великобритании как-то весьма точно заметила, что если вы хотите увидеть лицо ООН, то государства-члены должны посмотреть в зеркало. Действительно, эффективность Организации напрямую зависит от линии политического поведения составляющих ее государств, их готовности соблюдать Устав ООН, сообща с партнерами вырабатывать взаимоприемлемые решения, искать разумные компромиссы.
Конечно, международные отношения не стоят на месте, и ООН как живой сложный организм требует обновления. Убежден, что набирающий силу процесс реформирования Организации во всех ее аспектах назрел, но реформы не должны размывать заложенный в Уставе ООН механизм коллективной безопасности. Этот документ не может подвергаться ревизии. Реформы - не самоцель. Они призваны повысить эффективность Организации, а это возможно только на путях обеспечения максимально широкого согласия по всему комплексу реформенного процесса.
Именно такой подход составит основу участия России в "Саммите-2005" в сентябре этого года в Нью-Йорке, на который прибудет Президент Российской Федерации В.В.Путин.
Российская дипломатия будет продолжать линию на повышение роли и эффективности ООН в современном мире. Убежден, что только совместными действиями через институты и механизмы ООН международное сообщество способно дать адекватный ответ на новые вызовы и угрозы. ООН остается бесценным достоянием всего человечества, которым мы не вправе рисковать.
Автор - министр иностранных дел Российской Федерации
