Одним из важнейших доказательств неэффективности СНГ как межгосударственного объединения является тот факт, что около 90% всех решений, принятых институтами Содружества, просто не реализуются.
'Хотели как лучше, а получилось как всегда' - эта крылатая фраза бывшего премьера России Виктора Черномырдина отлично характеризует не только проводившиеся в прошлом десятилетии внутренние экономические реформы в России, но и московские инициативы того периода. Одна из таких инициатив - создание Содружества независимых государств (СНГ).
Соглашение об учреждении СНГ было подписано 8 ноября 1991 года президентом России Борисом Ельциным, президентом Украины Леонидом Кравчуком и председателем Верховного Совета Белоруссии Станиславом Шушкевичем. В соглашении констатировано, что СССР перестал существовать как 'международный правовой субъект и геополитическая реальность', а вместо него создается новое союзное образование - СНГ. Содружество составили 12 бывших республик СССР, кроме стран Балтии.
Мотивы создания СНГ
Для большинства стран СНГ было только искусственно созданным объединением, необходимым лишь на некоторый 'переходный период' перед окончательным отделением. После развала СССР, нужно было решать много сложных вопросов. Существовала проблема оружия массового поражения, дислоцированного в республиках СССР, кроме того, оставалась социальная и экономическая взаимозависимость: экономическая зависимость между республиками в советские времена достигала 97%. Это значит, что большинство стран постсоветского пространства, присоединяясь к СНГ, хотели лишь не потерять экономические связи и амортизировать тем самым негативные последствия распада СССР.
В то же время, с точки зрения России, СНГ должно было утвердить на постсоветском пространстве модель отношений геополитического центра (России) и периферии (других постсоветских стран).
Все же, по словам эксперта Центра исследований Восточной Европы Лауринаса Йонавичюса, так никогда и не была сформулирована общая для всех государств задача организации, поэтому интеграция шла хаотично.
Причины неэффективности
Уже в 1998 году Россия официально признала, что превратить СНГ в эффективный инструмент интеграции не получилось. Одним из важнейших доказательств неэффективности СНГ, как межгосударственного объединения, является факт, что около 90% всех принимаемых институциями СНГ решений просто не воплощаются в жизнь. СНГ было создано как организация межгосударственного типа, в которой решения принимаются по принципу консенсуса стран-членов. Отсутствие надгосударственных учреждений предопределяет то, что интеграция СНГ происходит по принципу ad hoc и выборочно, т.е. только между заинтересованными в конкретной политике странами-членами. Иными словами, по каждому решению организации могут вести переговоры только те страны, которые заинтересованы в принятии соответствующего решения, а решение действует только по отношению к странам, принявшим его.
Еще один очень важный фактор, предопределяющий неэффективность СНГ - недостаток движущей силы. Опыт ЕС показывает, что движущая сила политической организации - усиливающаяся экономическая зависимость между странами-членами. Роль экономической интеграции СНГ ограничена. В 2000-2006 гг. у всех страны СНГ, кроме Белоруссии, Молдавии и Киргизии, было больше экспортных и импортных связей с негосударствами СНГ, нежели внутри СНГ. Например, сейчас торговля между ЕС и странами СНГ на 87% превышает объемы торговли внутри СНГ.
Ситуация status quo
Если учесть все эти факторы, ограничивающие эффективность Содружества, то возникает вопрос: какие функции сегодня выполняет СНГ? По утверждению директора Института стратегических исследований России Евгения Кожокина, в границах Содружества существует довольно широкий спектр политически нейтральных соглашений, чья функциональность важна всем без исключения членам СНГ: признание дипломов высшего образования, действительность страхования здоровья на всем пространстве СНГ, безвизовый режим, действующий во всех государствах, кроме Грузии, и т.п. Поэтому учреждения СНГ, хотя и не способны обеспечить значительной интеграции, большинству членов СНГ необходимы для сохранения сотрудничества в определенных областях.
Кроме того, по словам Л.Йонавичюса, СНГ остается просто удобной платформой для переговоров, позволяющей регулярно проводить встречи политиков высокого уровня, решать двусторонние проблемы в отношениях, пользоваться старыми связями, добиваясь соглашений или выясняя позиции других стран по вопросам международной политики.
Все же для кое-кого СНГ - уже 'несуществующая организация'. Так ее охарактеризовала председатель парламента Грузии Нино Бурджанадзе. Это мнение основывается на том, что, в отличие от большинства других членов СНГ, для Грузии недействителен безвизовый режим с Россией, введены определенные торговые ограничения, поощряются сепаратистские тенденции. Это, по словам Нино Бурджанадзе, еще раз доказывает, что Россия пытается использовать СНГ как инструмент своей политики по отношению к 'ближнему зарубежью'. Так какие геополитические рычаги может предоставить России теперешняя неэффективная структура СНГ?
Межгосударственный характер СНГ предопределяет, что эффективность этой организации сильно зависит от двусторонних отношений членов СНГ, а у государств, имеющих больше ресурсов (политических, экономических, энергетических), одновременно есть больше возможностей защитить свои интересы, нежели у стран, не имеющих их. Такая ситуация благоприятна для России, способной пользоваться рычагами экономического и энергетического давления и таким образом добиваться благоприятных для себя договоренностей.
С другой стороны, из-за отсутствия надгосударственных учреждений СНГ Россия не может предпринять какое-либо давление на страны, сопротивляющиеся проектам большей интеграции.
Перспективы СНГ
Каковы перспективы развития СНГ? По утверждению Евгения Кожокина, наиболее вероятно, что СНГ и дальше останется своеобразным форумом для политических консультаций, которое обеспечит интеграцию государств в политически нейтральных областях. Все же вероятность развала СНГ не является большой, потому что государства, вышедшие из СНГ, потеряли бы возможность участвовать в принятии решений, которые неизбежно (из-за естественной экономической и энергетической зависимости между странами СНГ) производили бы прямое влияние на их внутреннюю и внешнюю политику.
Кроме того, не надо отбрасывать возможность, что России в будущем удастся найти 'направления прорыва' интеграции. Сегодняшняя структура учреждений Содружества позволяет России быть инициатором различных интеграционных проектов (например, общее экономическое пространство, организация Договора коллективной безопасности и т.п.) на пространстве СНГ. Различные 'мини'-интеграционные проекты Россия может использовать как своеобразный переговорный инструмент для подталкивания к дальнейшей интеграции сомневающихся или несогласных, потому что странам, не присоединяющимся к инициативам России, может грозить изоляции внутри самого СНГ. Поэтому можно прогнозировать, что дальнейшее развитие СНГ, скорее всего, будет идти по модели 'нескольких скоростей'. Это значит, что роль 'локомотива' интеграции на постсоветском пространстве будут выполнять различные 'мини'-организации, ищущие новые направления 'прорывов', чье предназначение - сдвинуть с места интеграционные процессы в рамках всего СНГ.
