В англоязычном Интернет-журнале RussiaProfiel.org вышел очередной специальный доклад. На сей раз его тема – города и городское развитие. В четырнадцати статьях российские и иностранные авторы рассматривают вопросы муниципальной власти, городского планирования, строительства и экологии, а также современное состояние таких городов, как Грозный, Магнитогорск, Владивосток, Казань находящийся на территории Украины преимущественно русский Севастополь. Предлагаем вашему вниманию некоторые статьи из этой серии на русском языке.
Более трети региональных столиц в России уже перешли или готовятся перейти к системе управления с использованием так называемого сити-менеджера. При этой системе городом управляют мэр, избранный депутатами городского совета, и глава администрации, нанятый по контракту, или сити-менеджер. Этот процесс стремительно набирает обороты, несмотря на то, что закон № 131, регулирующий местное самоуправление, позволяет как выбирать мэра напрямую жителям, так и использовать сити-менеджера. Многие независимые эксперты и сами муниципалы оценивают этот процесс как очередной проигрыш демократии и ущемление прав местной власти. Прежде всего потому, что инициаторами перехода к такой системе являются, как правило, губернаторы. Другими словами, в России институт сити-менеджеров чаще всего является заменой прямого назначения мэров.
С начала 2010 года сразу несколько губернаторов сделали попытку перевести на режим «сити-менеджер» столицы субъектов Федерации. Самые яркие события происходят в Екатеринбурге и Благовещенске.
Екатеринбург важен не только потому, что это четвертый по числу жителей город России (более 1,3 миллиона жителей) и столица важнейшей для экономики России Свердловской области. Дело в том, что городом уже 18 лет руководит Аркадий Чернецкий – один из самых сильных российских мэров, более 10 лет возглавлявший Союз российских городов. С мнением Чернецкого, который с начала 2000-х выигрывал выборы в жестком противостоянии с командой прежнего губернатора Эдуарда Росселя, уже давно вынуждены считаться не только в области, но и в Кремле. Но, похоже, что общероссийскому курсу на переход к сити-менеджерам удалось сделать то, что не удавалось самым лучшим политтехнологам из лагеря противников Чернецкого. Из-за идеи перехода Екатеринбурга на управление сити-менеджером Чернецкий наконец-то объявил, что уходит со своего поста.
После того, как весной один из депутатов городской думы Екатеринбурга предложил ввести пост сити-менеджера, а мэра выбирать из депутатов, Чернецкий сразу же заявил, что не видит места для себя в этой системе. «Я не хочу быть ни сити-менеджером, ни главой города, - сказал он. - Я привык работать в системе, когда на мне лежит вся ответственность за ситуацию в городе. Не было ни единого случая, когда я перекладывал ответственность на депутатов гордумы, и я не собираюсь этого делать». Спустя месяц региональное отделение партии «Единая Россия» объявило о том, что будет рекомендовать Чернецкого на пост сенатора – представителя области в Совете Федерации. Сейчас в Екатеринбурге назначены внеочередные выборы мэра - пока его по-старому выберут жители. В середине сентября, когда этот номер выйдет из печати, в городе начнутся общественные слушания о возможности введения поста сити-менеджера.
Второй крупный скандал связан с Благовещенском (население 200 тысяч человек). Это столица небольшой Амурской области, расположенной на расстоянии 8 тысяч километров от Москвы. Там в апреле 2010 года ради введения поста сити-менеджера губернатор просто снял своего давнего противника, мэра Александра Мигулю, с должности. К сожалению, закон № 131, регулирующий местное самоуправление в России, позволяет губернаторам отстранять мэров от должности в случае грубого нарушения ими своих обязанностей. Правда, эта норма закона настолько спорная, что по инициативе Дмитрия Медведева в прошлом году были приняты поправки, по которым отстранить мэра можно в строго оговоренных случаях решением городского совета, хотя и по предложению губернатора в том числе. Тем не менее губернатор Амурской области Олег Кожемяко воспользовался старой нормой и снял мэра Благовещенска за то, что тот якобы незаконно уволил директора одного муниципального предприятия. Отставка мэра была проведена настолько грубо, что за мэра Мигулю чуть ли не впервые за всю историю конфликтов между мэрами и губернаторами вступилась Москва. Решение губернатора осудили Вячеслав Тимченко - председатель комитета Госдумы России по местному самоуправлению и одновременно председатель Всероссийского совета местного самоуправления, и Вячеслав Глазычев – член Общественной палаты Российской Федерации, наиболее известный российский урбанист. Решение губернатора также негативно оценило областное отделение партии «Единой России», что для России сегодня является нонсенсом, так как подавляющее большинство губернаторов является членами этой правящей партии, внутри которой не принято спорить друг с другом. Но губернатор, что тоже необычно для России, не просто не прислушался к критике «сверху» - он еще и инициировал отставку председателя городской думы Благовещенска. А после того, как посты мэра и спикера думы заняли его люди, появились поправки в устав Благовещенска, согласно которым на следующих выборах население будет выбирать только депутатов городской думы, а администрацию возглавит нанятый по контракту сити-менеджер. Понятно, что городская дума, на глазах у которой сняли верхушку городской власти, дружно проголосовала за этот проект.
Подобными скандалами сопровождался переход на систему сити-менеджера практически во всех городах, принявших такое решение (и практически везде инициаторы такого перехода победили). Российская острота вопроса выглядит довольно странно для иностранцев. Ведь в институте сити-менеджеров на Западе нет ничего сверхъестественного или криминального - это просто один из видов управления, не более того. В большинстве скандинавских стран городами руководят мэры, избираемые депутатами местных советов, и сити-менеджеры. Та же система используется в каждом четвертом городе США и в большинстве городов Великобритании. Вряд ли англичане, американцы, шведы и датчане считают, что их права на местное самоуправление ущемлены. Но в России совершенно иное отношение к этому. Большинство мэров и жителей считают, что сити-менеджер - это ущемление демократии, хотя и не готовы серьезно протестовать против введения этой должности. Почему?
Прежде всего потому, что система управления с сити-менеджером в нашей стране выгодна губернаторам, большинство из которых не являются сторонниками идей субсидиарности, передачи полномочий и денег местным властям. Это связано с законом № 131, после принятия которого в 2003 году в России началась вторая муниципальная реформа. До этого действовал закон 1995 года, который когда-то впервые после СССР позволил жителям выбирать мэров своих городов (и в те годы не было ни одного мэра, который бы публично не боролся с губернатором). По новому закону 2003 года комиссия, которая назначает сити-менеджера, должна на треть состоять из представителей руководства региона. По мнению многих экспертов, эта норма была пролоббирована губернаторами специально для того, чтобы назначать на должность сити-менеджеров своих людей, чтобы влиять на управление городом.
У поведения губернаторов есть конкретные экономические и финансовые основания. Главное из них - после принятия закона 2003 года в городах России началось новое перераспределение собственности - закон запретил городам иметь в собственности коммерческие объекты: муниципальные рынки, магазины, гостиницы и так далее. Мэрии должны были либо перепрофилировать такие здания, либо избавиться от них. Такими изменениями занимались именно администрации городов. Понятно, что если администрацией руководит мэр, избранный жителями, а значит неподконтрольный губернатору, региональным лоббистам было труднее получить в свое распоряжение такую собственность. А зависимый от губернатора сити-менджер сделает все, чтобы принять решение, выгодное тем, кто его назначил.
Накал страстей за контроль над городами сразу после принятия закона № 131 был таким, что некоторые региональные лидеры не стеснялись самых странных решений. В столице одного из крупнейших сибирских регионов, люди губернатора не только продавили переход от избранного населением мэра к сити-менеджеру, но и записали в устав города потрясающие требования к кандидату на эту должность. Согласно этим требованиям, сити-менеджером мог стать мужчина определенного возраста (указывались возрастные границы) с определенным образованием и опытом работы (следовал перечень специальностей и вузов). Этим требованиям соответствовал только один кандидат – вице-губернатор области. Именно он – сюрприз! сюрприз! - и стал сити-менеджером сибирской столицы.
В другой национальной республике, где до муниципальной реформы 2003 года мэров назначал президент республики, с введением института сити-менеджеров попали впросак. В столице республики настолько увлеклись подбором кандидата на пост сити-менеджера, что совсем забыли, что формально политическое руководство городом осуществляет все-таки не он, а мэр, избираемый из числа депутатов городского совета. Однако когда дело дошло до выборов главы, в правительстве республики поняли, что среди депутатов горсовета нет ни одного настолько сильного человека, чтобы ему можно было бы доверить город. В результате пришлось отправить в отставку одного из муниципальных депутатов, чтобы освободить место, и на это место провести нужного политика.
Хотя передел муниципальной собственности сегодня уже закончился и уже не играет большой роли, институт сити-менеджера все равно дает губернаторам возможность контролировать финансовые потоки, экономическое развитие города, процесс распределения муниципальной земли и так далее. К тому же назначенный сити-менеджер и мэр, избранный депутатами, скорее всего не будут скандалить из-за того, что регион дал городу слишком мало денег. А напрямую избранные мэры делают это сплошь и рядом.
Интересно, что и сами мэры могут с легкостью отказаться от идеи прямых выборов, когда это перестает затрагивать лично их. Так, например, молодой харизматичный мэр крупного промышленного центра Челябинска Михаил Юревич после того, как в апреле этого года стал губернатором всей Челябинской области, первым делом выступил с инициативой введения поста сити-менеджера в этом городе. Он объяснил это тем, что назначение его губернатором было довольно неожиданным, он не успел провести все запланированные преобразования в Челябинске. Поэтому ему важно, чтобы новое руководство Челябинска реализовало его идеи, а для этого нужно, чтобы городом руководил человек, разделяющий взгляды Юревича. А уверенность в том, что именно такой человек станет во главе города, дает переход к системе сити-менеджера. Правда, это не объясняет, почему новое правительство Челябинской области рекомендует всем муниципалитетам отказаться от прямых выборов мэра в пользу сити-менеджеров.
На этом фоне, кстати, региональным политикам очень легко набрать очки и прослыть борцами за демократию – достаточно выступить за сохранение прямых выборов мэра населением. Именно так недавно поступил российский олигарх, бывший губернатор Красноярского края Александр Хлопонин. Президент России назначил его своим представителем во вновь созданным в начале 2010 года Северо-Кавказском федеральном округе, приравняв его пост к должности вице-премьера России. На территории округа разгорелся скандал, связанный с введением поста сити-менеджера в городе Пятигорске (Ставропольский край), где была устроена официальная резиденция Хлопонина. Четыре года назад по инициативе старого губернатора в Пятигорске была введена должность сити-менеджера. А в начале 2010 года мэрия предложила вернуться к прямым выборам главы города, отменив пост сити-менеджера. Это настолько нетипичная для России ситуация, что она стала возможной только при поддержке чиновника столь высокого ранга, которым является Хлопонин. Но и Хлопонин, с моей личной точки зрения, поддержал прямые выборы только потому, что сам сформировался как политик в конце 1990-х, при Ельцине, когда вопрос – выбирать мэров и губернаторов даже не обсуждался (конечно, выбирать).
Конечно же, губернаторы не стали бы повсеместно внедрять сити-менеджеров, если бы на это не было молчаливого (и не всегда молчаливого) согласия российского руководства. Бывший директор департамента Министерства регионального развития России сказал мне еще в 2006 году: «Мы сделали большую ошибку, что не оставили в законе № 131 только один способ выборов мэра города – депутатами городского совета с одновременным назначением сити-менеджера». Не уверена, что сегодня кто-либо из чиновников согласится сделать такое признание под диктофонную запись, однако подтверждением такой «ошибки» является то, что Кремль несколько раз пытался провести через Госдуму России поправки к закону № 131, по которым сити-менеджеры были бы введены (а прямые выборы мэров отменили бы) во всех муниципалитетах России. Мое глубокое убеждение – такие поправки до сих пор не были приняты (и вообще мы до сих пор не перешли к прямому назначению мэров) только потому, что Россия при Борисе Ельцине подписала Европейскую Хартию местного самоуправления, которая категорически настаивает на выборности местных правительств. Когда в 2006 году сторонники продления вертикали власти на уровень муниципалитетов внесли в Госдуму России законопроект о повсеместном переходе к сити-менеджерам, либеральное крыло Кремля потратило все силы на то, чтобы затянуть обсуждение этих поправок до выездного заседания Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которое должно было пройти в Москве. Президент Конгресса Хальвдан Скард, прибыв в Россию, первым делом обратился к руководству нашей страны с открытым письмом по поводу угрозы отмены прямых выборов. Конечно, мы не могли пойти на открытый скандал, и поправки не были приняты, что не помешало впоследствии продавливать систему сити-менеджеров во все большем числе городов.
Справедливости ради надо отметить, что федеральным центром движут не только откровенно реакционные мотивы, когда он поддерживает губернаторов в отмене прямых выборов мэров. Авторы муниципальной реформы 2003 года – Владимир Путин и вице-премьер правительства Дмитрий Козак (он возглавлял комиссию, которая писала закон № 131, а сейчас курирует подготовку к Олимпиаде-2014) неоднократно публично выражали недоверие к мэрам именно как к управленцам. Дмитрий Козак при подготовке закона № 131 буквально на каждом совещании вспоминал поразивший его случай, когда мэр небольшого города в Ленинградской области жаловался на то, что в бюджете нет денег, а сам из бюджета спонсировал футбольную команду и перечислял огромные деньги в какой-то фонд. Владимир Путин накануне принятия закона № 131 пришел на встречу с почти тысячей российских мэров. Когда его спросили, зачем в новый закон вводят нормы, позволяющие снимать мэров (эти нормы и были использованы в Благовещенске), Путин сказал предельно откровенно: «Если мэры будут доводить до цугундера свой город и свой поселок, так лучше сверху освободить, чем ждать пока снизу на вилы поднимут» (цугундер – по-немецки тюрьма, укоренившееся в русском как армейский и флотский жаргон). Эти слова были произнесены на фоне серии катастроф в нескольких городах Сибири и Дальнего Востока, где энергетические компании за долги городских бюджетов зимой отключали электричество в жилых районах. Сейчас таких катастроф в России уже не происходит, но и тогда, и сегодня определенный смысл в позиции Путина все-таки был, надо это признать. Иллюстрацией может служить ситуация последних лет в городе Самаре (население более 1 миллиона человек) – это столица одного из наиболее экономически развитых регионов в Центральной России. Здесь накануне прошлых выборов мэра в 2006 году городская дума попыталась проголосовать за введение должности сити-менеджера. Тогда мэр Самары Григорий Лиманский (он так же, как мэр Екатеринбурга Чернецкий, пришел в политику в ельцинские 1990-е и более 10 лет руководил городом) вывел на улицу жителей и отбил эту попытку. Правда, сам не только проиграл на следующих выборах, но и после проигрыша попал под уголовное дело о незаконном выделении земли, и до лета этого года скрывался от следствия. Зато мэр Самары по-прежнему избирается. «Ну и что? – говорит мне известный самарский политолог. – Как при старом мэре у нас улицы не убирались, так и при новом зимой невозможно проехать сквозь сугробы снега, а летом – по лужам после дождей». Не удивительно, что сейчас руководство Самарской области лоббирует идею перехода к сити-менеджерам не только в своей столице Самаре, но вообще во всех городах и районах области.
Другими словами, по мнению Москвы, избираемые напрямую мэры очень часто начинают заниматься политикой, играют в популизм ради того, чтобы получить голоса жителей и остаться на новый срок в хорошем кресле вместо того, чтобы заниматься хозяйственной скучной рутиной вроде уборки улиц. Сами же избранные жителями мэры слишком часто дают повод для подтверждения такой точки зрения.
На самом деле сегодня трудно однозначно сказать, является ли тенденция перехода к сити-менеджерам реакционным отходом от демократии или положительным курсом на более умелое управление городами. Для этого нужно понаблюдать за тем, как именно будут руководить сити-менеджеры. Я же лично на просьбу о такой оценке всегда вспоминаю слова Льва Велихова - российского теоретика местного самоуправления начала ХХ века (на самом деле местное самоуправление в России началось не при Путине и не при Ельцине – сто лет назад у нас была развитая система местных сообществ, а выбирать местную власть мы начали еще в XII веке – в городе-республике Великий Новгород). Лев Велихов, потомок которого академик Евгений Велихов возглавляет Общественную палату Российской Федерации, в своей книге «Основы городского хозяйства» писал, что то, какую систему управления городом выбрать, зависит от того, есть ли в городе яркий, сильный лидер. Если яркий лидер есть, то нужно выбирать мэра прямым голосованием жителей. Если его нет, то разумно разделить власть между политическим главой, избираемым из депутатов, и хозяйственником – сити-менеджером. В принципе то, что происходит сегодня, вполне согласуется с этим советом. В условиях усиления контроля за местной властью сверху вряд ли следует ожидать, что яркие лидеры будут стремиться возглавить города. Поэтому курс на крепких хозяйственников, которые не будут конфликтовать с губернаторами, выглядит вполне логичным. Другое дело, что пока непонятно, как этот курс скажется на качестве жизни в наших городах. Нужно выдержать хотя бы два выборных срока, чтобы это оценить.
Екатерина Жилякова, главный редактор журнала «Мунциипальная власть» - специально для журнала Russia Profile
