Почему в начале такая резкая реакция ЕС (первые после выборов заявления официальных лиц ЕС и стран-членов, дебаты и резолюция Европарламента) сменилась таким мягким решением в отношении Белоруссии? Сделаем попытку проанализировать реакцию Европейского союза на события в Белоруссии, основные этапы принятия решения по поводу санкций против Белоруссии, а также попытаемся спрогнозировать дальнейшее развития отношений между Белоруссией и ЕС.
Выборы как испытание
Европейский союз, так же как и другие международные игроки, рассматривал президентские выборы в Белоруссии в качестве теста намерений официального Минска в отношениях с ЕС и либерализации в стране вообще. Европейские политики неоднократно подчеркивали, что именно избирательная кампания и поведение белорусских властей во время ее будут главным событием, от которого начнется отсчёт следующего этапа белорусско-европейских отношений. Именно от хорошего поведения Лукашенко в ходе кампании и в день выборов зависело выделение обещанных Радославом Сикорским трех миллиардов евро, начало переговоров о совместном временном плане (который был разработан Еврокомиссией накануне) и восстановление полноценных отношений с Евросоюзом в целом. Выборы должны были стать концом испытательного периода, который длился с лета 2008 года. Это прекрасно понимало белорусское руководство. Поэтому и делало всё возможное (в контексте существующей системы, конечно), чтобы получить признание со стороны ЕС и международного сообщества: допустило самую свободную избирательную кампанию за последние 16 лет, пошло на контакт с иностранными журналистами, обеспечило беспрецедентные меры безопасности для наблюдателей от ОБСЕ, воздерживалось от критики оппозиции и Запада. Мало у кого из наблюдателей и аналитиков оставались сомнения относительно позитивной реакции Брюсселя на белорусские выборы с дальнейшим улучшением двусторонних отношений.
Именно эти ожидания и кажущаяся предсказуемость результатов кампании способствовали настолько резкой негативной реакции Евросоюза на события 19 декабря в Минске. Контраст ожиданий и действительности оказался слишком велик. Первичная реакция не заставила себя долго ждать и была, естественно, негативная по отношению к действиям белорусских властей. Европейские лидеры, однако, ограничились лишь общими словами, поскольку оставалась определенная неопределенность относительно того, что же на самом деле произошло во время акции протеста и кто в этом виноват. На данном этапе развития событий было очевидно одно – Лукашенко нарушил свои обещания, которые давал перед выборами комиссару Фюле, министрам Сикорскому и Вестервелле, другим представителям ЕС. Отсюда и очень эмоциональная и злая реакция этих переговорщиков, которая в частности выразилась в статье "The New York Times" под заголовком "Lukashenko the Loser", а позже - в активном лоббировании санкций против Белоруссии…
Объективно, белорусское руководство было и остается не заинтересованным в конфронтации с Европейским Союзом, поскольку оно не только лишает Белоруссию западных источников финансирования, но и создает опасный дисбаланс в отношениях с Россией. Теперь, лишенное западного внешнеполитического вектора, белорусское правительство вынуждено выполнять любые требования, которые бы ни выставил Кремль. Такая ситуация не может продолжаться длительное время, поэтому Минск заинтересован как можно скорее вернуться к status quo ante и продолжать нормализацию отношений с Брюсселем. Однако внутриполитическая конъюнктура не позволяет в короткое время освободить всех политзаключенных и прекратить репрессии против политических оппонентов, поскольку такие действия будут восприняты как слабость власти и приведут к потере лица в глазах собственной правящей элиты и руководства соседних государств. Поэтому этот процесс, наиболее вероятно, будет растянут по времени и может быть завершен только под конец года.
Совет ЕС – реалистичный ответ
31 января Совет министров иностранных дел ЕС принял решение по ситуации в Белоруссии. Оно было еще более мягким, чем одобренная Европарламентом резолюция. Согласно этому решению единой контрмерой в ответ на послеизбирательные события в Минске стало восстановление визовых ограничений для белорусских чиновников и расширение их списка до 158 лиц. Согласно решению, Белоруссия остается в Восточном партнерстве, и даже подчеркивается, что ЕС заинтересован в углублении двусторонних отношений. Уровень контактов с белорусскими правительственными чиновниками не понижается. Финансовая помощь официально не приостанавливается, хотя этот пункт был наиболее вероятным из всех контрмер (кроме запрета на въезд). Вместе с тем, изменились условия отмены санкций - раньше это было только освобождение оппозиционеров, сейчас помимо этого еще добавились не совсем четкие и понятные условия, касающиеся реформы избирательного кодекса, свободы слова и СМИ, собраний и ассоциаций. Иными словами, национальные правительства стран-членов ЕС сочли необходимым попытаться противодействовать торговле политзаключенными и вернуться к прежним обусловленность. Почему такая резкая вначале реакция ЕС (первые после выборов заявления официальных лиц ЕС и стран-членов, дебаты и резолюция Европарламента) изменилась таким мягким решением в отношении Белоруссии?
Первое. Отсутствие единства позиций по отношению к Белоруссии среди стран-членов ЕС, одна часть из которых выступала за жесткие санкции против белорусского режима (Польша, Германия, Швеция), вторая – против любых санкций (Италия, Португалия), третья – занимала нейтральную позицию. Поскольку решение на заседаниях Совета ЕС принимается консенсусом, то был выбран компромиссный очень покладистый вариант.
Второе. На сегодня у Евросоюза есть только два подхода по отношению к Белоруссии – это изоляция и вовлечение. Первый подход со всей яркостью продемонстрировал свою неэффективность. Политика вовлечения на данном этапе также не принесла желаемых результатов, но ее эффективность проверяется в долгосрочной перспективе, и поэтому об окончательном провале говорить рано. Из этого следует, что ЕС ничего не остается, как продолжать пытаться налаживать сотрудничество с правительством. Вместе с тем, подход вовлечения требует использования специфического инструментария. Основным элементом его является последовательность требований, прозрачность и понятность правил.
Третье. Белоруссия остается важной для Европейского Союза. Как с точки зрения ее географического положения и обеспечения бесперебойного транзита, так и из геополитических расчетов и построения «пояса добрососедства» из лояльных к ЕС государств. Последнее предусматривает сохранение независимости Белоруссии и противодействие расширению влияния России на этой территории. Поэтому попытки Лукашенко апеллировать к интеграции с Россией в условиях изоляции с западной стороны сразу находят отклик в Брюсселе и Вашингтоне.
Четвёртое. Важными остаются деловые, экономические (и даже личные) связи Белоруссии с некоторыми странами ЕС, которые высказываются за необходимость построения демократии и рыночной экономики.
Пятое. Во многих европейских столицах существует также понимание необходимости пропорциональных контрмер против белорусского правительства, которое хотя и нарушает права собственных граждан, но не представляет угрозы соседним странам и международному сообществу. Совет Евросоюза также попыталася избежать обвинений в двойных стандартах: когда по отношению к Белоруссии ЕС применяет дискриминационные меры, то почему так ласково относится к азербайджанскому и узбекскому лидерам?
Чего ожидать в отношениях?
Есть множество оснований полагать, что нынешний цикл конфронтации-нормализации в белорусско-европейских отношениях будет намного короче предыдущего. По каким-то причинам белорусское руководство во время выборов поставило себя в очень невыгодное внешнеполитическое положение, из которого надо выходить быстро, но при этом сохранить лицо и удержать под контролем внутриполитическую ситуацию. Поэтому официальный Минск будет искать формальных и неформальных контактов с представителями ЕС, с тем чтобы как можно скорее вернуться к предыдущему уровню отношений.
Со своей стороны Европейский союз также заинтересован в улучшении отношений и продолжении политики вовлечения Белоруссии в общеевропейские процессы. Он также будет предпринимать шаги по налаживанию каналов коммуникации с белорусским правительством.
Это процесс может завершиться к осени 2011 года, когда Белоруссия вероятно войдет в очередной кризис отношений с Россией и одновременно начнет подготовку к парламентским выборам, которые пройдут в 2012 году.
Однако есть два разных по степени влиятельности, но заинтересованных игрока, которые могут препятствовать процессу сближения – Россия и политическая оппозиция в Белоруссии. Но это предмет отдельного анализа.
Главные выводы
Во-первых, первичная реакция ЕС на события в Белоруссии была вызвана иррациональность действий белорусских властей и контрастом ожиданий Брюсселя и поведения Минске на фоне отсутствия объективной информации из Белоруссии и приемлемого объяснения причин силового варианта развертывания событий. В дальнейшем, по мере затихания эмоций и анализа ситуации ЕС смягчал свою позицию в отношении Белоруссии.
Во-вторых, несмотря на нарушение белорусским президентов договоренностей с европейскими контрагентами и волну репрессий внутри Белоруссии, Европейский союз остается в русле "политики втягивания" и оставляет белорусскому руководству возможность постепенного возвращения к прежней схеме нормализации отношений. На данном этапе потери от изоляции Белоруссии для Евросоюза большие, чем возможные имиджевые, геополитические и другие поступления от втягивания Белоруссии в европейскую интеграцию и постепенной трансформации белорусского общества.
В-третьих, роль национальных правительств стран-членов ЕС при принятии внешнеполитических решений остается решающей, независимо от дальнейшего углубления интеграции после принятия Лиссабонского договора. Наднациональные органы ЕС пока имеют незначительное влияние на формирование внешней политики Союза. Отсюда – важность двусторонней дипломатии, а также экономические и геополитические факторы при формировании внешнеполитической повестки дня Брюсселя.
В-четвертых, потенциал лоббирования белорусской оппозиции остается значимым на уровне международных организаций и наднациональных органов ЕС (Европарламент через политические фракции), но партийная оппозиция не способна проводить последовательную работу по лоббированию своих интересов на уровне национальных правительств стран-членов ЕС. Это ярко прослеживается при анализе этапов принятия Евросоюзом решений по Белоруссии.
В-пятых, обе стороны – и ЕС, и белорусское правительство – заинтересованы в скорейшем восстановлении отношений и продолжения процесса нормализации. Поэтому можно спрогнозировать ускорение кризисного цикла в белорусско-европейских отношениях и возвращение к нормализации отношений до конца текущего года.
Перевод (с сокращениями): Светлана Тиванова
