Кадры решают все! Что непонятно?

Центральный вопрос, занимающий сегодня умы многих наблюдателей за Россией, журналистов и всех тех, кому небезразлично будущее этой страны, заключается в том, кто будет баллотироваться  в президенты в 2012 году. Многие думают, что Путин готовится снова стать президентом в марте будущего года. Однако есть весьма четкие признаки того, что такая точка зрения несколько преждевременна.

19 сентября аналитический фонд «Петербургская политика» опубликовал весьма интересный материал об интриге 2012 года. Авторы исследования сделали много интересных наблюдений (на которых я остановлюсь позже), но их главная мысль заключается в том, что кадровые перестановки, произведенные перед выборами, это очень хороший индикатор предстоящих изменений, в том числе, в вопросе о том, кто будет новым президентом.

Это исследование попало в англоязычные средства массовой информации. Так, агентство Bloomberg написало о нем в своей статье «Putin is unlikely to run for Kremlin, United Russia adviser says» (Советник «Единой России»: вряд ли Путин будет претендовать на кресло президента ). Но о самых интересных аргументах, стоящих за выводами советника Виноградова, не упоминается. Эта попытка предпринята в настоящей статье, поскольку мы предлагаем детальный обзор доклада фонда «Петербургская политика» под названием «Предвыборные кадровые перестановки как индикатор возможных действий власти после 2012 года».

Оковы привычек: бросая вызов общепринятым представлениям

Авторы доклада представляют несколько примеров, показывающих, как кадровые изменения подвергаются различным толкованиям, и как журналисты с экспертами зачастую торопятся объяснять многие события как сигнал о неизбежном возвращении Путина в Кремль.

Первый пример это назначение Сергея Собянина на пост мэра Москвы. Журналисты и эксперты объясняют это событие как признак дальнейшего усиления «команды Путина» в контексте «проблемы-2012». Но недостаток такого объяснения состоит в том, что Юрий Лужков (бывший мэр Москвы) тоже был членом «Единой России» и легко мог обеспечить Путину хорошие результаты выборов в Москве. Другое, более правдоподобное объяснение состоит в том, что правительство планировало провести в Москве реформы, например, по превращению этого города в международный финансовый центр, а также по переносу министерств на городские окраины. Путин и Медведев решили, что Лужков не тот человек, который сможет осуществить эти реформы. В этом смысле Медведев говорил правду, когда сказал, что утратил доверие к бывшему московскому мэру.

Второй пример касается смены караула в Санкт-Петербурге, где губернатором родного города Путина недавно назначили Полтавченко. Опять же, СМИ и экспертное сообщество восприняли это как сигнал об усилении Путиным своей команды-2012. Однако предшественница Полтавченко Валентина Матвиенко была не менее сильной и лояльной сторонницей Путина. Однако ей пришлось уйти. Более того, назначение Полтавченко сопровождалось отставкой Ильи Клебанова с поста полномочного представителя президента в Северо-Западном округе. Его преемника Николая Винниченко считают человеком Медведева. Иными словами,  оба назначения, если взять их вместе, вполне можно истолковать как компромисс между Путиным и Медведевым.

Перечень примеров можно продолжить. Следующий пункт это приказ президента Медведева чиновникам и государственным руководителям выйти из состава советов директоров государственных компаний. Большинство средств массовой информации истолковали это как способ ослабления позиций путинской команды. Но авторы исследования объясняют, что это решение в полной мере укладывался в логику кадровой политики, на которую дал свое согласие Путин. Путин просто решил: пусть плохие новости его друзьям сообщит Медведев. Детальное объяснение этой новой кадровой политики будет приведено ниже.

В докладе делается вывод о том, что кадровые решения тандема слишком часто интерпретируются в свете проблемы 2012 года, и что их рассматривают как инструмент, имеющий одну-единственную цель: остаться у власти. Но изменения в кадровой политике следует также расценивать как ответ на вызовы среднесрочной перспективы, как экономические, так и политические.

Кадровые перестановки перед выборами 2004 и 2008 годов

В исследовании отмечается, что кадровые перестановки накануне выборов являются привычной практикой в России. За последние 11 лет, утверждают авторы, кадровые изменения всегда сигнализировали о предстоящих переменах на период после выборов.

Перед выборами 2003/2004 годов Дмитрия Медведева назначили в президентскую администрацию, Валентина Матвиенко стала губернатором Санкт-Петербурга, Нургалиев получил пост министра внутренних дел, Виктор Черкесов возглавил федеральный наркоконтроль, а Борис Грызлов стал спикером Думы от «Единой России». Наверное, более важными были отставки: главы президентской администрации Александра Волошина и премьер-министра Касьянова.

В докладе эти перестановки объясняются следующим образом: 1/ как попытка снизить внешнее лоббистское воздействие (крупного бизнеса, олигархов) на президентскую администрацию и правительство и 2/ как способ сформировать правительство, которое будет проводить запланированные Путиным реформы. Результатом стала монолитная «персоналистская» система, очень сильно зависящая от Путина.

Во время избирательного цикла 2007/2008 годов в правительство вошли новые люди, такие как Набиуллина и Сердюков. Алексей Кудрин, ставший заместителем премьера, повысил свой вес и статус. Премьер-министра Михаила Фрадкова отослали руководить российской Службой внешней разведки (СВР), а Герман Греф ушел из политики, отдав предпочтение банковской карьере. Примерно в то же время были сформированы многие госкорпорации.

На сей раз Кремль решал другие проблемы, отличающиеся от 2003/2004 годов. Надо было найти способ отвлечь внимание от операции «Преемник», то есть, от вопроса о том, кто сменит Путина на президентском посту, и тем самым свести к минимуму риск конфликтов внутри элиты и клановой борьбы в результате раскола режима. Отставка правительства Фрадкова положила начало борьбе между разными кланами и влиятельными группировками за ключевые посты в новом правительстве. Одним из проявлений этой борьбы стало так называемое дело «Трех китов». Оно было крайне отвратительным и мерзким, однако смена правительства дала требуемый результат: внимание от операции «Преемник» было отвлечено.

Создание государственных корпораций могло иметь аналогичное логическое обоснование. В докладе отмечается, что перевод ключевых активов в госкорпорации и госкомпании, находившиеся под управлением преданных Путину людей, позволил ему усилить свой личный контроль над этими крупными государственными активами, причем вне зависимости от занимаемого поста.

Избирательный цикл 2011/2012 годов

Далее в исследовании та же сама логика применяется в отношении нынешнего избирательного цикла. Там излагаются вызовы, с которыми сталкивается тандем, и ответы на них (способы решения проблем), которые в настоящее время применяются.

1. Вызов: Необходимость снижения издержек при реализации проектов, связанных с государственным финансированием (бюджетные проблемы, повышение эффективности работы правительства).
Ответ: Переход к разграничению типов ответственности высокопоставленных чиновников, разделение их на 3 категории - «управленцев», «политиков», «бизнесменов» (объяснение дается ниже).

2. Вызов: Стабильность элиты под угрозой. Недостаточность лифтов для нового поколения элиты создает усиливающееся напряжение внутри элиты.
Ответ: - Переход к активному продвижению политиков 60-х – 70-х годов рождения, таких как Александр Хлопонин (полномочный представитель президента в Южном/Северокавказском федеральном округе), Олег Говорун (полпред президента в Центральном федеральном округе) и Евгений Куйвашев (полпред президента в Уральском федеральном округе).
- Создание дополнительных каналов ротации элиты, например, за счет реформы в Совете Федерации.
- Значительное обновление персонального состава Государственной Думы.

3. Вызов: Нарастание разрыва между результатами деятельности власти и общественными ожиданиями (как следствие, падение рейтингов, нарастание протестной активности и т.п.)
Ответ: - Делегирование группы высокопоставленных чиновников с технократических должностей в правительстве на публичные политические позиции (губернаторов, мэров, депутатов). В качестве примера авторы называют Д. Козака, В. Зубкова, И. Сечина, Г. Полтавченко и С. Собянина. Справедливости ради надо сказать, что будущее первой тройки до сих пор скрывается под завесой слухов.
- Отстранение от публичных политических должностей непопулярных политиков, таких как Матвиенко.

4. Вызов: Необходимость уменьшить зависимость работы системы от субъективного фактора с целью усиления ее легитимности и поддержания работоспособности основных институтов.
Ответ: Принятие ключевых кадровых решений до проведения избирательной кампании, что приведет к более четкому разграничению полномочий внутри элиты.

Новое разграничение элиты

Очень интересный момент в  докладе – это новое разграничение обязанностей среди элиты, которая делится на 1/ управленцев, 2/ публичных политиков и 3/ бизнесменов. Если пристальнее присмотреться к приведенным выше примерам, то можно заметить, что такое разделение существует и действует уже довольно давно. Однако авторы исследования полагают, что индивидуальные прежде решения сейчас оформлены в виде осознанной стратегии на среднесрочную перспективу.

Распоряжение Медведева убрать государственных руководителей из советов директоров госкорпораций подразумевает разграничение между двумя первыми группами и третьей. Цель очевидна: избежать вмешательства государства в дела так называемых государственных компаний (или впечатления о наличии такого вмешательства). «Бизнесмены» должны будут наращивать прибыльность и экономичность в тех областях, которые находятся под их контролем. Пример тому – Герман Греф (Сбербанк), Владимир Якунин (Российские железные дороги), бизнес-империи Юрия Ковальчука, Тимченко и братьев Ротенбергов.

Те назначения, что указаны в ответе п. 3 - делегирование группы высокопоставленных чиновников с технократических должностей в правительстве на публичные политические позиции (губернаторов, мэров, депутатов), создадут новый брэнд публичных руководителей, которые сосредоточатся на публичной политике, находясь ближе к избирателю. В дополнение к названным выше именам упоминают Рогозина и Явлинского.

Управленцы сосредоточат свои усилия на повышении эффективности, сокращении расходов и снижении коррупции. В качестве примеров названы реформы Анатолия Сердюкова в армии, а также попытки Хлопонина навести порядок в использовании средств на развитие на Северном Кавказе.

Отчасти интрига в данный момент заключается в том, какое место найдут для себя те или иные высокопоставленные руководители. Особый интерес представляет будущее Сечина и Зубкова. Ходят слухи, что оба займут посты в новом парламенте. Оба они также очень близки к Путину.

Возвращаться или не возвращаться: кадровая политика и интрига 2012 года

Далее в докладе излагаются аргументы за и против выдвижения кандидатур Медведева и Путина на пост президента

Дмитрий Медведев
Аргументы за возвращение Медведева на пост президента в 2012 году:

- Продолжение политики омоложения кадров
- Необходимость адаптировать власть к растущему общественному запросу на обновление. Опросы общественного мнения в России имеют большое значение
- Стремление сохранить приверженность соблюдению консенсуса при принятии важнейших решений
- Актуальность задач более эффективной коммуникации с зарубежными лидерами.

Владимир Путин
Аргументы за невозвращение Путина в 2012 году:

- Понимание издержек, связанных с угрозой опрокидывания логики кадровой политики последних лет и реванша «персоналистской» модели власти
- Понимание несоответствия ожиданий от государства с реальными возможностями бюджета
- Недостаточная готовность к предъявлению обществу привлекательного образа будущего.

Дмитрий Медведев
Аргументы против возвращения:

- Падение рейтингов и социальный пессимизм
- Разрыв между ожиданиями и достигнутыми результатами
- Страх части элиты перед «потерей управляемости» и идея о недопустимости «новой перестройки».

Владимир Путин
Аргументы за возвращение Путина в 2012 году:

- Давление со стороны окружения Путина
- Высокий уровень популярности
- Возвращения Путина ожидает элита.

В своих выводах авторы доклада придают большее значение аргументам в пользу второго президентского срока Медведева. Они считают, что это он приложил руку к новому разделению обязанностей внутри элиты. Молчаливое согласие Путина и отсутствие публичных конфликтов по поводу назначений сигнализируют о том, что лидер нации согласен на продолжение Медведевым этих кадровых перестановок.

В докладе также отмечается, что проекты путинской кампании, такие как Общероссийский народный фронт, не следует рассматривать в контексте «неизбежного» возвращения Путина на президентский пост. Скорее, это желание Путина повысить собственный статус через дополнительную «сакрализацию» своей личности. С таким влиянием и властью он может идти куда угодно, не теряя контроль. Если это так, то возвращение Владимира Путина выглядит не столь уж и неизбежным.