Децентрализация: войдет ли Украина в открытую дверь, как Польша в 1989-м?

У этой двери за 23 года нашей независимости были замечены все пережитые страной президенты. Топтались у порога, переминались с ноги на ногу. Делали какие-то важные заявления, а потом тихонько, вместе со своими партиями, прикрывали дверь. Чтобы не сдуло. Чтобы не разметало ветром перемен самодержавную власть, преференции, потоки…

Но если бы хоть кто-то из них отдал полномочия на места, мы бы сегодня не воевали на Востоке. Да и не слушали бы циничные поучительные рассказы о федерализации из уст развязавшего у нас войну соседа, а, возможно, принимали у себя какую-нибудь делегацию из Республики Саха, презентуя успехи быстро развивающихся громад Донецкого региона. И уж точно не ехали бы в сто двадцать пятый раз в Варшаву слушать о том, как это удалось полякам, опуская глаза при фразе: Dla reformy jest potrzebna polityczna wola.

Поразительный факт, но, несмотря на наш многолетний холостой ход и отсутствие этой самой политической воли, сегодня мы оказались аккурат на том же пороге, на котором Польша стояла 25 лет назад. Казалось бы, в самый неподходящий момент для воюющей страны.

Но у нас есть (как в 1989-м у команды польских экспертов-активистов, гордо предъявивших доживающему режиму Ярузельского протокол расхождений) готовый пакет реформы. Есть собственная команда реформаторов — причем уже в действующем правительстве. Есть даже декларация президента о предстоящей децентрализации. По сути, у нас в руках ключевой инструмент строительства новой единой страны и гражданского общества, способного не только рушить оковы на Майдане, но и созидать новые здания.

И вот президент Порошенко уже вроде бы занес ногу, чтобы войти в зал парламента (лучше — нового) и оставить след в истории. И очень хочется не замечать при этом, что из кармана Петра Алексеевича торчит какой-то левый проект Конституции, который он (то ли из-за неопытности, то ли из-за неразборчивости в окружении) уже отправил в Венецианскую комиссию, рискуя таки в историю не войти, а вляпаться.

Однако в этот самый решающий момент стоит еще раз оперативно сверить часы. Чтобы самим окончательно выяснить — куда собрались-то? И напомнить президенту, что он на самом деле своей стране и миру уже пообещал. Безусловно, на примере опыта Польши, который официально взят за основу правительством Украины.

История, принципы и этапы реформы

Ежи Регульский (один из авторов польской реформы местного самоуправления) в день своего девяностолетия (!) читал лекцию группе украинских журналистов. Вдохновенно читал, с чувством выполненного жизненного долга. Признавая при этом ошибки и расставляя акценты с учетом накопленного за 25 лет опыта. Ведь реформа-то еще идет.

Тогда, в 1989-м, Польша ставила точку на прошлом, ломая коммунистический хребет государства и закладывая новые его принципы. Как так случилось, что мы, якобы простившиеся с советским прошлым всего на два года позже, до сих пор этот хребет не сломали? Судите сами.

Пан профессор имеет в виду пять ключевых монополий, которые новое польское государство ликвидировало в процессе своего становления. Политическая монополия была разрушена в результате абсолютно демократичных выборов в органы местного самоуправления в 1990 году. Тогда же Польша откинула иерархическую зависимость и вертикальное подчинение низшей единицы — высшей. Голова сельского совета сегодня не имеет над собой начальника. «Никто не может сказать ему, что он должен делать. Даже премьер-министр. И это — ключевая вещь», — говорит Регульский.

Далее, необходимость инструментов для реализации реформы заставила поляков ударить по монополии собственности. «Чтобы управлять и руководить, нужно иметь собственность. Нужно иметь право собственности. И мы передали в собственность гминам (основная единица местного самоуправления в Польше, равнозначная предлагаемой у нас громаде), землю, здания и оборудование», — продолжает Регульский.

Следующей пала финансовая монополия государства: местные бюджеты были выделены из госбюджета. Гмины получили возможность самостоятельно распоряжаться своими деньгами и нести за это ответственность. Последний шаг — разрушение административной монополии. В 1990 году, 27 мая в полночь 100 тысяч человек в Польше сменили место работы. Они перестали быть государственными служащими, а стали работниками гмин.

«Изменения, по сути, коснулись всего государственного устройства, — уточняет Регульский. — Масштабы этих изменений лучше всего иллюстрирует количество законов, которые мы поменяли только в 1990 году — их было почти 90».

Профессор назвал и главные условия успеха реформы.

«Во-первых, политическая воля руководителей государства. Власть не может ограничиваться только разговорами. Она должна, прежде всего, понимать, что реформа вызовет большое сопротивление, которое ей придется преодолевать.

Во-вторых, знания экспертов, которые должны понимать — что делать и как.

В-третьих, поддержка общества. Без нее реформа не может быть успешной. И здесь нужна величайшая поддержка и профессионализм СМИ.

В-четвертых, квалифицированные кадры. Только им по силам внедрить реформу. И их нужно обучать. Они должны понимать смысл и необходимость реформы», — заключил Регульский.

Эти факторы на тот исторический момент в Польше совпали. Ключевое — на тот момент. Потому что и эксперты, до этого почти десять лет практически в подполье готовившие реформу, и доверившиеся им политики «Солидарности», готовые взять власть в стране, понимали, что времени на жесткие шаги критично мало. Поэтому принцип был такой: делаем то, что можно, а то, что нельзя, откладываем на более поздний период. Таким образом, чтобы заложить основу местного самоуправления — создать гмины, — полякам понадобился год. И здесь — буквально пошагово для наших долго раскачивающихся политиков и чиновников.

Весна 1989 г. — группа экспертов, занимающихся местным самоуправлением (Михал Кулеша, Ежи Регульский, Йозеф Плосконка, Ежи Миллер), подписывает с режимом Ярузельского протокол разногласий. Уже тогда они не просто протестовали, а имели план будущей новой страны.

4 июня 1989 г. — парламентские выборы и победа «Солидарности». Всю работу реформаторы концентрировали в высшей палате парламента, так как на 100 депутатов 99 было из «Солидарности».

29 июля 1989 г. — Сенат принимает решение о законотворческой инициативе в вопросе введения местного самоуправления.

Сентябрь 1989 г. — к власти приходит реформаторское правительство Тадеуша Мазовецкого.

1 октября 1989 г. — Ежи Регульский получает должность уполномоченного правительства по вопросам административной реформы и подчиняется премьеру напрямую.

Фронт работ разделен. Сенат занимается изменением Конституции и обрабатывает четыре основных проекта законов — о самоуправлении, о работниках местного самоуправления, о правительственной местной администрации и о выборах. Эксперты в своем бюро прорабатывают закон о распределении компетенций между местными властями и министерствами.

Ключевое — закон о введении реформы. По-нашему — дорожная карта в действии. Документ определяет все необходимые шаги для того, чтобы реформа заработала, — порядок распределения финансов, передачи земли, госимущества в собственность самоуправления и пр.

27 мая 1990 г. — реформа вступила в силу вместе с первыми выборами в местные органы власти.

В результате были не только созданы гмины, но и был изменен главный принцип организации польского общества. «Местное самоуправление организует людей вокруг их мест проживания, а не вокруг рабочих мест, — поясняет профессор Регульский. — Эти две формы антагонистические по сути. Организация самоуправления — это организация людей вокруг мест их проживания. Что, конечно, нарушает интересы многих общественных групп и администраций. И поэтому реформа местного самоуправления закончится успехом исключительно тогда, когда будет полная поддержка людей, готовых именно таким образом организовывать свою жизнь».

Безусловно, легче было внедрить эту идею и принцип в сельских районах, там, где меньше крупных производств. Труднее — на Востоке страны, в тех регионах, где развита промышленность, где действуют профсоюзы, уже столетиями паразитирующие на отношениях работников и работодателей. Процесс не закончен и сейчас. Но именно тогда поляки обрели инструмент, который оказался в состоянии перевернуть сознание людей, вызвать у них желание, а главное — дать возможность менять вокруг себя мир, начиная с собственной улицы и заканчивая страной.

Более того, параллельно экспертное бюро приняло предусмотрительное решение — создать негосударственный фонд развития местной демократии. Фонд получал средства за рубежом и организовывал обучение работников местного самоуправления по всей стране. На самом деле, эксперты уже тогда понимали, что даже при наличии политической воли правительство и администрация никогда не будут до конца заинтересованы в подобных революционных изменениях в пользу граждан, и не будут торопиться вкладывать средства в обучение кадров на местах.

Создание второго и третьего уровней местного самоуправления — поветов (район) и воеводств (область) — было отложено на целых девять лет.Только в 1999 г. при премьер-министре Ежи Бузеке ввели эти уровни местного самоуправления, приняв еще 149 новых законов. Изменения коснулись буквально всех публичных услуг: управления дорогами, здравоохранения, образования, призыва в армию и т.д. В стране окончательно оформилась новая система государственного управления, основанная на децентрализации власти.

Система государственного управления и результаты реформы

Таким образом, можно констатировать, что децентрализация в Польше прошла снизу, то есть, начиная с гмин. На сегодня количество территориальных единиц первого уровня местного самоуправления Польши составляет 2479 гмин, в каждой из которых проживают в среднем около 15 тысяч человек.

Гмина (громада) выполняет все государственные функции местного характера, которые не принадлежат к компетенциям других органов (в области территориального порядка, коммунального хозяйства, социальной помощи, начального образования, здравоохранения и пр.) Совет гмины — это орган, который выбирается прямым голосованием, принимает решения и контролирует их выполнение на территории гмины. Руководит исполнительным органом гмины войт (президент гмины).

Повет (район) — второй уровень местного самоуправления. Всего их в Польше 314, где проживает в среднем по 81 тыс. граждан. Также в Польше есть 65 городов, которые имеют статус повета. Численность их жителей превышает 190 тыс. Повет также занимается самоуправлением локального типа, однако выполняет задания надмуниципального уровня (борьба с безработицей, гражданский порядок и безопасность, среднее образование, защита прав потребителей, охрана здоровья на уровне специализированных госпиталей и др.) Выбирается Совет повета, который принимает и контролирует решения. Совет, в свою очередь, выбирает правление повета — его исполнительный орган, который возглавляет староста.

Воеводство (область) — это единица администрации третьего, регионального уровня. В Польше 16 воеводств, в каждом из которых в среднем проживает 2 млн 400 тыс человек. Воеводство представляет собой двойной правительственно-самоуправляемый тип государственной администрации на уровне региона.

Самоуправление воеводства выполняет задачи в сфере региональной политики (определение направлений развития воеводства, создание условий для экономического развития и инвестиций, развитие общественной и технической инфраструктуры). Органами воеводского самоуправления являются сеймик воеводства (совет, который избирается на прямых выборах) и правление воеводства (исполнительный орган во главе с маршалком), который избирается сеймиком.

Государственное управление в воеводстве осуществляет воевода. Он — представитель правительства в регионе.(В своем проекте изменений в Конституцию президент Порошенко замкнул этот институт на себе, в противовес предложенному экспертами команды вице-премьера Гройсмана мандату двойного подчинения). Тем не менее, поляки считают, что если правильно выписать полномочия воеводы (префекта, представителя президента — название сути не меняет), который должен не мешать местному самоуправлению, но обязан контролировать законность принимаемых им решений, то не суть важно, под кем будет этот институт. По их мнению, под президентом, который переизбирается раз в пять лет, этот институт власти может быть даже более стабилен, нежели под Кабмином.

В то же время, польский воевода не только контролирует акты местных советов всех уровней на предмет их законности, но еще и наделен достаточным количеством дополнительных полномочий. Так, воевода — председатель объединенной государственной администрации воеводства (в том числе государственной службы пожарной охраны, государственной ветеринарной и торговой инспекций, инспекции по охране окружающей среды). Воевода также координирует деятельность налоговой, таможенной, военной, статистической и санитарной администраций своего региона.

Однако стоит повторить, что при всей кажущейся широте полномочий, ни воевода, ни кто-либо другой в Польше не имеют влияния на органы местного самоуправления всех уровней и на их решения, принимаемые в рамках закона и переданных им центральной властью полномочий.

На уровне же центральной власти вопросами государственного управления в Польше ведают целых два министерства — министерство администрации и цифризации, а также развития и инфраструктуры. И здесь несколько важных моментов.

В рамках министерства, которое занимается непосредственно вопросами государственного управления, действует Специальная комиссия правительства и территориального самоуправления, которая является официальной платформой для выработки совместных решений правительства и органов территориального самоуправления. Она состоит из представителей правительства (в том числе министра администрации и цифризации) и органов местного самоуправления в равных количествах. Комиссия вырабатывает общую стратегию, отвечает за подготовку и согласование законов, касающихся всех без исключения сфер местного самоуправления и государственного управления.

Что касается функции Министерства развития и инфраструктуры, то его роль в судьбе местного самоуправления, точнее, результаты его работы для конкретных гмин и воеводств трудно переоценить. 30 (!) департаментов, пять бюро, концепции и стратегии развития государства на кратко-средне-долгосрочный периоды… Анализы, отчеты, оценка инфраструктурных проектов, условия партнерства... Здесь важно —  с ЕС. Так, за период 1999–2003 гг. Польша использовала 6 млрд. евро, выделенных ЕС на поддержку децентрализации. Это, по мнению поляков, небольшие деньги и, по сути, четыре года реформы они сами изыскивали средства на ее осуществление.

Однако после вступления в ЕС в 2004 г., Польша получила возможность использовать деньги политики выравнивания ЕС. Страна сразу получила транш в 12 млрд евро. 29% процентов суммы можно было отправлять напрямую в регионы, которые могли тратить их на свое усмотрение. В 2007–2013 гг. Польша по этой же программе освоила уже 67 млрд евро. На новый финансовый период (2014–2020 гг.) ЕС запланировал для Польши еще 82 млрд. Вот эти деньги и делит Министерство развития и инфраструктуры в зависимости от потребностей и уровня развития регионов. Сохраняя при этом 25% прямых поступлений в регионы.

В частности, большие затраты идут на государственную программу «Восточная Польша», воеводства которой до сих пор относятся к реципиентам. Они получают не только деньги ЕС, субсидии и дотации выравнивания от государства, но и претендуют на долю налога внутренних богачей-доноров — гмин, поветов, воеводств. Такие, безусловно, имеются. И они, в случае превышения бюджетного дохода на душу населения в 150%,  вынуждены 50%, так сказать, отдавать бедным.

Однако, несмотря на существующие сложности в уровне экономического развития польских воеводств (которые многие поляки поясняют тем, что Восточной Польше некогда не повезло оказаться под Российской империей), Польша в целом улучшила показатель ВВП на душу населения с 49% в 2004-м, до 68% — в 2013-м.

И не только благодаря помощи Европейского Союза. Президент Познани (одного из богатейших городов Польши со статусом повета) Ришард Гробельный поделился секретами богатства вверенного ему города:

«В нашем городе проживают 552 тыс. жителей. Бюджет — 2,5 млрд злотых. 20% бюджета инвестируем в свое развитие. Откуда деньги? Прежде всего, из налогов граждан (город имеет свою законную долю в общенациональном налоге с физических лиц — 25%, и юридических лиц — 15%. —прим. авт.). 100% налогов на землю, недвижимость, с/х деятельность, наследство — остаются в городе. Плюс местные платежи: торговля, паркинги… Также идет в нашу казну прибыль от продажи активов, дивидендов, платных услуг. Из госбюджета — мизер, до 5 млн злотых в год. Деньги ЕС — 200 млн злотых. Кредиты, облигации, займы Фонда охраны окружающей среды, дотация на образование, средства Международного инвестиционного банка… Хватает, еще и делимся» — заключил президент.

Для того, чтобы всем в итоге стало хватать, Польша принимает участие в европейской программе создания специальных экономических зон. Цель — то же выравнивание возможностей воеводств. Уже более 17 лет на территории страны действуют 14 таких зон. Акционеры — разные, включая и государство, и гмины, может быть небольшая доля и у частных структур. Ограничений два — площадь не должна превышать 20 га (может быть разбросана по разным территориям), и действовать эти зоны будут только до 2026 г.

Льгот в рамках такой зоны для бизнеса разного пошиба — предостаточно. Освобождение от налога на прибыль, финансовые гранты на развитие специфических видов производств, инвестиции ЕС, плюс — местные гмины могут освободить от налога на недвижимость. Не говоря уже о скорости принятия административных решений (регистрация и пр.). Более того, малые предприятия, после начала функционирования производств, получают 55% (!) инвестированных средств, в качестве компенсации, средние — 45%, крупные — меньше. Красота…

За это время в экономику регионов Польши через специальные экономические зоны инвестировано более 20 млрд евро. Создано более 260 тыс. рабочих мест. Только в Лодзськой специальной экономической зоне, где побывала наша группа,  инвесторы вложили более 3 млрд евро.  В рамках этой зоны сегодня действует 190 активных проектов.

Враги реформы и ошибки

Сегодня поляки, рассказывая о реформе, которую они самостоятельно смоделировали и реализовали, не делают слишком умное лицо. Потому что даже опыт европейских стран, который они также достаточно долго изучали и местами применили, не освободил их от проблем и ошибок.


С одной стороны, реформа прошла успешно. Сильные гмины стали надежной основой местного самоуправления, потому как именно с них началась реформа. С другой стороны, центральная власть перманентно ведет «подрывную деятельность» на всех трех уровнях местного самоуправления. Интенсивность такой деятельности зависит исключительно от человеческого и политического фактора. Премьера, министров. Если приходят люди с неконтролируемыми амбициями — пытаются забирать деньги и полномочия у гмин. Все, впрочем, как у нас. Если вообще без амбиций — рады скинуть с себя неудобные полномочия и нагрузить ими самоуправление. Без финансирования, конечно.

«Безусловно, мы хотим, чтобы у нас в бюджете оставалось больше средств, — рассказывает президент Познани Ришард Гробельный. — Чтобы было законодательство, позволявшее эти средства осваивать. Ведь если раньше мы имели задание, то оно обязательно обеспечивалось деньгами. Сейчас центр часть денег забрал, а задания остались. Мы нуждаемся в инструментах — юридических, административных, позволявших бы нам качественнее реализовывать наши полномочия. Надеемся, что центр откажется от перманентной практики внесения изменений в законы. Естественно, в свою пользу. Есть вопросы и относительно процента изъятий из бюджета городов-доноров в пользу более бедных. Хотя, в этом случае, я согласен и на то, что, если и отдавать бедным еще больше, то только на основе собственного растущего богатства» — пошутил президент.

Вообще, пана Гробельного в Польше называют одним их самых независимых президентов, который под давлением власти не раз давал показания в следственных органах. Однако его позиция неизменна: «Мне абсолютно безразлично мнение центра, депутатов Сейма или кого-то еще. Я служу только своим избирателям — жителям Познани». Как, впрочем, так же самоотверженно служат мэру и сами жители. Избирая его который срок подряд.

Очевидно, что Польша до сих пор продолжает искать баланс. Однако, когда вектор движения избран верный (а в этом там никто не сомневается), подобные поиски обречены на успех. Рано или поздно. Люди, получившие права самостоятельно распоряжаться жизнью своей гмины, повета, воеводства, вряд ли кому-то их просто так отдадут. В качестве подтверждения приведу небольшой пример. Результаты социологических опросов на предмет доверия граждан к власти здесь никого не удивляют: уровень доверия местным властям не опускается ниже отметки 60%. Центральным — не поднимается выше 20%.

В числе ошибок, допущенных в ходе реформы, о которых прямо говорят и ее родоначальники, и сегодняшние специалисты, ключевая — повет. Многие эксперты и в Польше, и на Украине считают, что этот уровень самоуправления оказался самым слабым. И необеспеченным в достаточной мере ни полномочиями, ни финансами. Более того, существует проблема взаимодействия, с одной стороны, между сильными гминами и слабыми поветами — последние все время пытаются тянуть одеяло на себя, и, с другой — между городами, имеющими статус повета и поветами, их окружающими. Та же Познань. Город со статусом повета. Вокруг него множество мелких городов, составляющих другой повет, администрация которого находится… где? Правильно — в Познани. Так вот президенты Познани и повета постоянно выясняют, кто из них главнее. Хотя логичнее было бы объединить большой город и прилежащий к нему повет в одну территориальную единицу. У нас ситуация на этом уровне похожая. Сильный районный центр и масса городков вокруг — Польша шишки уже набила.

Более того, профессор Регульский напрочь отметает мнения по поводу того, что этот уровень оказался в местном самоуправлении лишним. Слишком большая территория страны. Однако, анализируя свой опыт, соглашается с тем, что рациональнее было бы на уровне повета совет не избирать. А делегировать туда избранных представителей совета гмин. Тогда уровень взаимодействия качественно бы изменился. Одеяла всем бы хватило.

…На самом деле тем для размышления в этой поездке накопилось с лихвой. Пока же есть смысл остановиться и снова повторить главное. Нам как воздух необходима эта реформа. Этот переворот в умах. Для того, чтобы наконец-то научиться строить. Собственными руками. Свою страну. Пройдя через сегодняшние тяжелые испытания.

Война закончится. А у нас должен быть шанс. И не какой-то призрачный, а реальный. Сегодня стоит поблагодарить экспертов, серьезно занимавшихся реформой последние 10 лет. Это они спорили, обсуждали, готовили законопроекты, работали в министерствах, уходили ни с чем, но продолжали писать — в корзину, в стол, в будущее… Анатолия Ткачука, который без надежды издавал пачками разъяснительные брошюры для населения и стал, по сути, интеллектуальным мотором этой реформы. Юрия Ганущака, который и политикам, и журналистам «проел мозг своим самоуправлением«. И плевать хотел на то, что мы о нем подумаем. А еще — Мирослава Питцыка, Владимира Пархоменко, Дмитрия Луценко, Сергея Береславского, Николая Пухтинского, Виктора Кравченко, Игоря Колиушко.

И я, честно сказать, невероятно гордилась ими, когда слушала этого мудрого поляка Регульского, рассказывавшего, как их группа с ровной спиной и готовым пакетом реформ стояла перед Ярузельским в 1989-м. Не с голым протестом, а с реальным требованием и видением своей новой страны. Которое теперь есть и у нас. Как и дверь, в которую мы обязательно войдем. Сразу после войны.

«Зеркало недели» благодарит вице-премьер министра, министра регионального развития Владимира Гройсмана, а также польское правительство и Министерство иностранных дел Республики Польша за возможность еще раз убедиться в том, что никакой труд не проходит даром.