Госбюджет при $50 за баррель

Проект федерального бюджета России на 2016 год представлен на обсуждение правительства. По предварительным планам, расходы казны ненамного превысят уровень 2015 года (примерно 15,7 триллиона рублей против 15,3 триллиона), а ожидаемые доходы составят 13,5 триллиона рублей (против 13,2 триллиона). Соответственно, бюджет, по прогнозам Министерства финансов, будет сведен с дефицитом примерно в 2,8% ВВП. Покрывать его предполагается пока в основном из резервов, а не за счет ускоренного роста государственного долга.

Более половины всех доходов госбюджета России в последние годы обеспечивали нефтегазовые поступления. Теперь долларовые цены на нефть упали более чем вдвое. Однако бюджет рассчитывается в национальной валюте, поэтому двукратная же девальвация рубля за период с весны 2014 года позволяет сводить текущий бюджет с относительно небольшим для нынешней ситуации дефицитом.

Финансируется он пока в основном за счет «нефтяных» накоплений государства в Резервном фонде, а не новых его заимствований на долговом рынке. Хотя формально возможностей увеличения государственного долга у России предостаточно: его текущий уровень не превышает 15% ВВП, оставаясь в 6–7 раз меньшим, чем в США или средний для 19 стран еврозоны. Более того, значительно увеличить, по сравнению с ранее намеченным, объемы государственных займов (что позволило бы меньше сокращать расходы бюджета) предлагало и Министерство экономического развития. Тем не менее от этой идеи, похоже, правительство пока отказывается. Оценить его резоны мы попросили экспертов.

Андрей Чернявский, научный сотрудник исследовательского института «Центр развития» Высшей школы экономики, Москва:

— Действительно, в 2015 году мы занимали на внутреннем рынке меньше, чем погашали прежних долгов. Во-первых, Министерство финансов не хочет занимать дорого. Если в стране инфляция около 15%, занимать на внутреннем рынке придется по достаточно высоким ставкам. Это повышает стоимость обслуживания долга, процентные расходы будут занимать все большую долю в общем объеме расходов казны и вытеснять другие виды расходов. Во-вторых, внутренние заимствования государства будут вытеснять заимствования частного сектора, в которых он сейчас тоже остро нуждается, так как закрыты внешние рынки. Ну, и третье — похоже, вновь будут «заморожены» накопительные пенсии, на эту сумму бюджет сможет сократить перечисления в Пенсионный фонд. Но именно эти средства являются важным ресурсом для вложений и в специальные облигации Министерства финансов. Те, которые выпускались на особых условиях, по более низким ставкам, чем другие бумаги, которые обращались на открытом долговом рынке.

Владимир Харченко, аналитик долгового рынка из инвестиционно-финансового дома «Капиталъ»:

— Минфин, видимо, ждет какого-то замедления инфляции в среднесрочной перспективе. И занимать по любой цене, особенно делать крупные заимствования по таким высоким ставкам, которые есть сейчас, он вряд ли готов. Хотя, конечно, вектор на увеличение госзаимствований сохраняется. Тем более что Минфин в последнее время расширяет линейку долговых инструментов, в которые инвесторы могут инвестировать свои средства. Так, помимо облигаций с фиксированной доходностью, все больше стали размещаться гособлигации с «плавающей» ставкой, привязанной к инфляции. Поэтому в любом случае, за счет хотя бы этого расширения ассортимента инвестиционных продуктов, спрос на них будет, а проблем с их размещением у Минфина не возникнет. Вопрос лишь в цене и в том, как эта цена отразится на обслуживании долга в дальнейшем.

​Однако уже в ближайшем будущем без расширения, причем значительного, заимствований казны на долговом рынке для финансирования госрасходов, видимо, не обойтись. К выпуску новых облигаций прибегают правительства многих стран мира даже в относительно спокойные для экономики времена. Вопрос лишь в объемах таких заимствований и рыночных ценах на них. Кстати, и представители Министерства финансов России уже заявляли, что видят своей целью прекращение к 2018 году финансирования дефицита федерального бюджета из резервных фондов государства и переход к его покрытию именно за счет новых госзаймов.

Андрей Чернявский:

— Мы в этом году тратим Резервный фонд, и большую часть уже потратили. Если вообще не прибегать к заимствованиям, то в будущем году этот фонд будет исчерпан полностью. Думаю, в планы Минфина это не входит. Поэтому он будет искать какой-то компромисс между потребностью сохранить часть Резервного фонда и необходимостью выхода на рынок внутренних заимствований. Понимая при этом, что занимать, увы, придется по достаточно высоким ставкам.

Кстати, сколь высоки сегодня текущие рыночные ставки по наиболее ходовым облигациям Министерства финансов России? Хотя, понятно, цена новых размещений обычно оказывается заметно меньшей. Для сравнения: правительство Германии размещает сейчас на рынке некоторые выпуски своих облигаций под отрицательную ставку, то есть инвесторы еще и доплачивают за свои вложения них; 10-летние гособлигации Греции торгуются сегодня на рынке с доходностью около 8% годовых, а 6-месячные — чуть более 3%...

Владимир Харченко:

— По наиболее ликвидным «коротким» гособлигациям — порядка 10% годовых, если брать ближайшие выпуски, которые погашаются в начале следующего года. По долгосрочным выпускам — чуть менее 11% годовых.
Если вообще не прибегать к госзаймам, то уже в 2016 году Резервный фонд будет исчерпан полностью. Думаю, в планы Минфина это не входит

​Мы уже начали говорить о том, что новые долговые обязательства государства — скажем, облигации федерального займа (ОФЗ), особенно выпущенные в заметных объемах, могут вытеснять на рынке облигации корпоративные, выпускаемые отдельными компаниями. Тем более если вновь будет принято в итоге решение «заморозить» в интересах бюджета средства накопительной части будущих пенсий, то есть не перечислять их в различные пенсионные фонды. Но если эту «заморозку» уже дважды проводили, когда нефть стоила более 100 долларов за баррель, то при цене нефти в 50 долларов трудно представить себе иной вариант. Судя по некоторым сообщениям, обсуждается среди прочих возможность использования этих средств (в целом около 340 млрд рублей) для некой дополнительной индексации пенсий во второй половине 2016 года, помимо запланированной на февраль. Если такое в принципе окажется возможным... В этом контексте многие эксперты говорят о том, что существенно увеличивать государственный долг, выпуская новые гособлигации, можно лишь при условии, если накопительные пенсии будут оставаться на рынке, а не использоваться в интересах текущего бюджета.

Владимир Харченко:

— Поскольку ОФЗ априори являются более надежным долговым инструментом, определяя, по сути, нижний уровень процентных ставок на этом рынке, то, естественно, наращивание выпуска гособлигаций будет «отсекать» спрос инвесторов и от корпоративных, и от региональных, и от муниципальных облигаций. Тогда тем, кто их выпускает, придется предлагать более высокие процентные ставки, что в нынешних условиях они вряд ли могут себе позволить. Поэтому в отсутствие «длинных» денег (а пенсионные деньги — единственный, по сути, источник «длинных» денег для реального сектора сегодня) лишняя, на пустом месте, если хотите, конкуренция с ОФЗ вряд ли была бы уместна и пошла бы на пользу рынку в целом.

Среди наиболее обсуждаемых мер бюджетной экономии на 2016 год — лишь частичная (по отношению к текущей инфляции) индексация пенсий, а также отказ от индексации зарплат бюджетникам. Вспомним, еще 4-5 лет назад именного такого рода меры оказывались едва ли не главным фактором возобновления экономического роста после кризиса 2008-2009 годов. Отказ от них теперь способствовал резкому сокращению реальных доходов населения — на 4–7% к уровню соответствующих месяцев прошлого года.

​Если допустить вариант однократной индексации пенсий — примерно на 4% в феврале, как пока обсуждается, а не, скажем, на 12%, как предлагают социальные ведомства в правительстве, и сохранения неизменными зарплат в бюджетной сфере, к какому дополнительному снижению реальных доходов населения это может привести? Какие существуют на этот счет экспертные оценки?

Игорь Поляков, научный сотрудник Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП):

— В принципе просчитываемые варианты дают следующие результаты. При более позитивном сценарии, если осуществлять поддержку уровня доходов в бюджетной сфере и пенсионеров, включая гипотетическую 12%-ную индексацию пенсий, реальные доходы населения в 2016 году выросли бы примерно на 1%. В случае же обсуждаемых правительством мер экономии расходов этот прирост практически исчезает, и реальные располагаемые доходы, по нашим прогнозам, останутся на уровне 2015 года.

Буквально на прошлой неделе Всемирный банк представил очередной доклад по экономике России. В нем отмечалось, в частности, что в условиях резкого сокращения нефтяных доходов российского бюджета пенсии и социальные пособия в стране были повышены намного меньше, чем выросли цены. Что лишь ускорило тенденцию повышения уровня бедности в России, который повысился с 13,1% в первом полугодии 2014 года до 15,1% в первом полугодии 2015 года. То есть сразу на два процентных пункта всего за один год...

Игорь Поляков:

— Основные факторы изменения уровня бедности — динамика стоимости жизни, прежде всего для малообеспеченного населения. По измерениям Росстата, прожиточный минимум в России в первом полугодии 2015 года (включающий прожиточный минимум работоспособного населения, прожиточный минимум пенсионеров и прожиточный минимум для детей) вырос к соответствующему периоду прошлого года на 23,9%! Тогда как уровень инфляции — в районе 16%. Дело в том, что рост стоимости продуктовой «корзины» особенно сильно отразился на доходах наиболее уязвимых слоев населения. Результатом и стали резкий взлет уровня прожиточного минимума и, соответственно, увеличение доли «бедного» населения.

Тогда — ваши прогнозы относительно темпов роста прожиточного минимума в России на ближайшие год-полтора?

Игорь Поляков:

— Он несколько замедлится, но все равно останется существенным. Скорее всего, можно будет говорить о некоем улучшении во второй половине этого года. Темпы роста прожиточного минимума сначала до 20% снизятся, а потом еще замедлятся. Но, думаю, этот рост и в 2016 году будет опережать общую инфляцию. Прежде всего за счет ускоренного подорожания продуктовой корзины. Поэтому, особенно в первом полугодии 2016 года, можно вновь ожидать заметного расширения доли малообеспеченного или бедного населения, но уже не в таких масштабах, как недавно: то есть не на два полных процентных пункта, а, скажем, на половину процентного пункта.

​В какой мере, по вашим оценкам, предполагаемый секвестр расходов федерального бюджета на 2016 год затрагивает межбюджетные отношения, другими словами, объемы поддержки региональных бюджетов из федеральной казны? В частности, уже начатую замену накопленного регионами коммерческого долга (перед банками), более дорогого, на долг федеральному бюджету, заметно более дешевый. Ведь уровень накопленного долгового бремени российских регионов составляет в среднем 30–35% всех их текущих доходов...

Андрей Чернявский:

— Согласно поправкам к бюджету 2015 года, были увеличены эти бюджетные кредиты, а также заявлена, как одна из задач федерального центра, замена этими кредитами накопленного регионами коммерческого долга. Как это будет запланировано на 2016 год, пока трудно сказать. Но если посмотреть, собственно, на региональные бюджеты в этом году, то их проблемы отчасти решаются за счет того, что регионы сейчас очень сильно сокращают расходы. В реальном выражении они сократятся в этом году более чем на 10%. Разумеется, это в итоге негативно отражается на уровне жизни.

Карен Вартапетов, заместитель директора направления «государственные финансы» международного рейтингового агентства Standard&Poor’s в Москве:

— Насколько я понимаю концепцию проекта федерального бюджета на 2016 год, сокращения пройдут широким фронтом по всем его расходным статьям. За исключением, может быть, отдельных, таких как расходы на оборону или на пенсионную систему. Поэтому есть большая вероятность того, что трансферты из федерального бюджета в региональные или муниципальные будут сокращены.

С другой стороны, мы уже точно знаем, что в этом году принято решение о смягчении требований социальных указов президента (так называемые «майские» указы, подписанные 7 мая 2012 года, в день вступления В. Путина в должность президента России на третий срок. — РС), которые и оказывали большое давление на региональные бюджеты в связи с необходимостью повышения зарплат бюджетникам. Собственно, требования именно этих указов и «подорвали» финансовые балансы регионов в последние два года.

Теперь мы видим, что вносятся изменения в методику расчета самой средней заработной платы — это тот уровень, до которого регионы должны были «подтянуть» зарплаты учителей и врачей. Кроме того, вносятся коррективы в расчет среднего показателя: теперь в нем будет учитываться средний и малый бизнес, то есть сегменты, которые с большой вероятностью снизят среднее целевое значение зарплаты по экономике в целом. И в этом смысле можно ожидать, что сокращение трансфертов регионам из федерального бюджета будет компенсировано снижением расходного «давления» на региональные бюджеты. Поэтому пока из того, что мы видим по проекту федерального бюджета на 2016 год, скорее всего, его влияние на региональные бюджеты может оказаться нейтральным.

​С одной стороны, как мы слышали, регионы заметно сокращают собственные расходы. С другой стороны, все большая часть их коммерческого долга заменяется на долг государству, менее обременительный. То, что два этих процесса идут параллельно, может ли привести к заметным переменам в балансах региональных бюджетов уже в ближайшие месяцы?

Карен Вартапетов:

— Скорее, это может привести лишь к небольшим сдвигам. Дело в том, что структурная причина возникновения и роста долгов регионов — это несбалансированность доходов и расходов на региональном уровне. Доходы стагнируют, тогда как расходы регионов растут под влиянием требований указов президента. В 2015 году, действительно, федеральный бюджет, как, кстати, и в прошлом году, предоставил регионам значительные суммы бюджетных кредитов, за счет которых они могут рефинансировать свои коммерческие долги — как выпущенные облигации, так и задолженность по кредитам банкам.

И сейчас регионам действительно удалось заметно снизить остроту рисков собственного рефинансирования, то есть необходимости каждый год искать новые источники заимствований, чтобы обслуживать свои предыдущие долги. Такие риски были высоки в начале года, в период очень высоких процентных ставок на рынке. По нашим сведениям, были даже случаи неплатежей регионов по своим долговым обязательствам или, в нашем понимании, их дефолты. Поэтому программа предоставления регионам бюджетных, более дешевых кредитов, которую финансовые власти начали еще в прошлом году, безусловно, снижает остроту проблемы, но, увы, не устраняет ее структурных причин.