Нам было поручено проанализировать политику Соединенного Королевства в отношении Ирака с 2001 по 2009 годы и представить уроки на будущее. Наш отчет будет опубликован на сайте комиссии по расследованию после моего выступления.
В 2003 году Великобритания впервые после Второй мировой войны приняла участие во вторжении и полномасштабной оккупации суверенного государства. Это было решение огромной важности. Несомненно, Саддам Хусейн был жестоким диктатором, нападавшим на иракских соседей, осуществлявшим репрессии и убившим многих своих сограждан. Несомненно и то, что он действовал в нарушение обязательств, возложенных на него Советом Безопасности ООН.
Но перед комиссией по расследованию стояли следующие вопросы:
— было ли правильно и необходимо осуществлять вторжение в Ирак в марте 2003 года;
— могла ли Британия (и должна ли была) лучше подготовиться к тому, что произошло дальше.
Мы пришли к выводу, что Великобритания решила присоединиться к вторжению в Ирак еще до того, как были исчерпаны мирные варианты разоружения. Военные действия на тот момент не были последним средством.
Мы также пришли к заключению, что:
— Суждения о серьезности угрозы со стороны иракского оружия массового уничтожения (ОМУ) были представлены с необоснованной уверенностью.
— Несмотря на недвусмысленные предупреждения, последствия вторжения были недооценены. Планирование и подготовка к периоду после ухода Саддама Хусейна были совершенно неадекватными.
— Правительство не достигло заявленных целей.
А теперь я хотел бы изложить некоторые ключевые моменты отчета.
Во-первых, официальное решение о вторжении в Ирак в случае, если Саддам Хусейн не согласится на американский ультиматум об уходе в течение 48 часов, было принято кабинетом министров 17 марта 2003 года. Парламент проголосовал на следующий день и поддержал это решение.
Однако на это решение повлиял тот важный выбор, который сделало правительство Блэра за 18 предыдущих месяцев, и который я вкратце изложу.
После атак 11 сентября 2001 года американская политика начала меняться, и Блэр предложил, чтобы США и Британия совместно и постепенно разработали, как он выразился, «умную стратегию» по смене режима в Ираке, которая со временем будет совершенствоваться.
Когда Блэр в начале апреля 2002 года встретился с президентом Бушем в техасском Кроуфорде, официальная политика все еще заключалась в сдерживании Саддама Хусейна. Но к тому времени в представлениях Британии произошли глубокие изменения:
— Объединенный комитет по разведке пришел к выводу, что отстранить Саддама Хусейна от власти без вторжения невозможно.
— Правительство заявило, что Ирак является угрозой, которую нужно устранить. Он должен разоружиться, а в противном случае его придется разоружить.
— Это подразумевало применение силы в случае отказа Ирака повиноваться. Начался внутренний процесс многовариантного планирования по участию в военном нападении.
В Кроуфорде Блэр добивался партнерства как способа повлиять на президента Буша. Он предложил, чтобы ООН выдвинула Ираку ультиматум о повторном допуске инспекторов, пригрозив серьезными последствиями в случае его невыполнения.
28 июля Блэр отправил президенту Бушу послание с заверениями в том, что он будет с ним, «что бы ни случилось». Но если США нужна коалиция для ведения военных действий, то понадобятся изменения по трем ключевым направлениям:
— прогресс в ближневосточном мирном процессе;
— мандат ООН;
— изменения в общественном мнении в Британии, Европе и арабском мире.
Блэр также подчеркнул, что потребуются «обязательства перед Ираком на длительную перспективу».
Впоследствии Блэр и (Джек) Стро призвали США снова поставить в ООН вопрос об Ираке. 7 сентября президент Буш решил это сделать.
8 ноября Совет Безопасности единогласно принял резолюцию 1441. Она предоставляла Ираку последнюю возможность разоружиться или столкнуться с «серьезными последствиями». Она также предусматривала, что о любых дальнейших нарушениях Ирака будет сообщаться в Совет Безопасности для «проведения оценки». В том же месяце военные инспекторы вернулись в Ирак.
Однако в ноябре президент Буш решил, что инспекции не принесут желаемого результата, и что США в начале 2003 года предпримут военные действия.
К началу января Блэр также пришел к выводу, что «война весьма вероятна».
В конце января Блэр согласился с американским графиком военных действий, запланированных на середину марта. Чтобы помочь Блэру, президент Буш решил добиваться новой резолюции ООН — «второй» резолюции с определением о том, что Ирак не воспользовался последней возможностью выполнить свои обязательства.
К 12 марта стало ясно, что нет никаких шансов обеспечить поддержку второй резолюции большинством до того, как США начнут военные действия.
Без подтверждений о новых серьезных нарушениях со стороны Ирака и без докладов инспекторов о его отказе от сотрудничества, из-за чего они не в состоянии выполнять свои задачи, большинство членов Совета Безопасности не поверили бы в то, что возможности мирного разоружения Ирака исчерпаны, а, следовательно, есть основания для начала военных действий.
Блэр и Стро обвинили Францию в «тупиковой ситуации» в ООН и заявили, что правительство Британии действует в интересах мирового сообщества, чтобы «отстоять авторитет Совета Безопасности».
По причине отсутствия большинства в поддержку военных действий мы считаем, что Британия на самом деле подрывала авторитет СБ ООН.
Во-вторых, комитет по расследованию не высказал свое мнение о законности военных действий. Безусловно, это может решить только должным образом созванный и имеющий международное признание суд.
Однако мы пришли к выводу, что обстоятельства, в которых было решено, что правовая база для британских военных действий существует, были отнюдь не удовлетворительны.
В середине января 2003 года лорд Голдсмит заявил Блэру, что нужна новая резолюция Совета Безопасности, чтобы обеспечить правовую основу для военных действий. В конце февраля он сообщил на Даунинг-стрит, 10, что, хотя вторая резолюция предпочтительна, можно «обоснованно говорить» о том, что резолюции 1441 достаточно. Эту точку зрения он изложил письменно 7 марта.
Военные и гражданские органы попросили внести больше ясности в вопрос о том, будет ли законным применение силы. После этого лорд Голдсмит заявил, что существует «более основательная точка зрения» о том, что прочная правовая основа для начала военных действий имеется и без новой резолюции Совета Безопасности. 14 марта он попросил Блэра подтвердить, что Ирак допустил новые серьезные нарушения, на которые указывает резолюция 1441. Блэр сделал это на следующий день.
Но непонятно, на каком именно конкретном основании Блэр принял это решение.
С учетом важности принимаемого решения лорда Голдсмита следовало попросить представить письменные соображения о том, как в отсутствие большинства в Совете Безопасности Блэр может пойти на такой шаг.
Это один из нескольких выявленных комиссией случаев, когда решение должен был рассматривать комитет кабинета министров, а затем обсуждать сам кабинет.
В-третьих, я хочу обратиться к оценкам об оружии массового уничтожения Ирака и к тому, как они были представлены в обоснование военных действий.
Политическое и разведывательное сообщество Великобритании было твердо уверено в том, что:
— Ирак обладает неким арсеналом химического и биологического оружия;
— Ирак полон решимости сохранить и по возможности увеличить этот арсенал, а в будущем стать обладателем ядерного оружия;
— Ираку удалось скрыть свою деятельность от инспекторов ООН.
24 сентября 2002 года Блэр в палате общин представил прошлый, настоящий и будущий потенциал Ирака как свидетельство серьезной угрозы со стороны иракского ОМУ. Он сказал, что в будущем эта угроза в какой-то момент станет реальностью.
Выводы о военном потенциале Ирака, сделанные в этом заявлении и в досье, опубликованном в то же день, были представлены с необоснованной уверенностью.
Объединенный комитет по разведке должен был четко указать Блэру, что анализ разведданных не позволяет уверенно говорить о том, что Ирак продолжает производить химическое и биологическое оружие, а также продолжает разрабатывать ядерное оружие.
Комитет также пришел к выводу, что при сохранении санкций Ирак не смог бы создать ядерное оружие, и что у него ушло бы несколько лет на производство и развертывание ракет большой дальности.
Выступая 18 марта 2003 года в палате общин, Блэр заявил, что на его взгляд, возможность появления у террористических группировок оружия массового уничтожения представляет «реальную и существенную угрозу Британии и ее национальной безопасности», и что угрозу со стороны арсенала Саддама Хусейна невозможно сдержать, в связи с чем она представляет явную опасность для британских граждан.
Вместе с тем, Блэр был предупрежден о том, что военные действия усилят угрозу Британии и британским интересам со стороны «Аль-Каиды». Его также предупредили, что в случае вторжения в Ирак оружие и средства его разработки и доставки могут быть переданы в руки террористам.
Стратегия правительства отражала его доверие к оценкам Объединенного комитета по разведке. Эти оценки стали тем ориентиром, на основе которого составлялось мнение о поведении Ирака, о его опровержениях и о докладах инспекторов.
17 марта председатель Объединенного комитета по разведке проинформировал Блэра, что Ирак обладает химическим и биологическим оружием, средствами его доставки и мощностями для производства. Он также сообщил, что, по имеющимся данным, Саддам Хусейн считает этот арсенал значительным, и если ему позволить, продолжит наращивать его.
Теперь понятно, что политика по Ираку разрабатывалась на основе недостоверных разведывательных данных и оценок. В них никто не усомнился, хотя это необходимо было сделать.
Выводы о возможностях иракской программы оружия массового поражения, описанные в докладе Группы исследования Ирака (Iraq Survey Group), оказались весьма значительными. В то же время они не поддержали версию британского правительства, которое говорило о существующих возможностях Ирака. Блэр и Стро утверждали, что Ирак располагает огромными арсеналами и представляет собой растущую угрозу.
В ответ на эти выводы премьер-министр Тони Блэр заявил, выступая в палате общин, что, возможно, Ирак и не имел готовых вооружений, но Саддам Хусейн «сохранил намерения и возможности… и нарушал резолюции Совета безопасности ООН».
Но перед началом операции он давал другое объяснение необходимости начала боевых действий.
В нашем докладе мы извлекли несколько уроков относительно того, как в будущем можно публично использовать данные разведки для поддержки политики правительства.
Порядок британского военного участия не был установлен до середины января 2003 года, когда Блэр и Хун приняли предложение военных увеличить число бригад, участвующих в операции, и решили, что они будут действовать в южном Ираке, а не в северном.
На подготовку трех бригад было мало времени, и риски не были полностью установлены или представлены министрам. В результате, как установил доклад, имела место нехватка оборудования.
Несмотря на обещание кабинета обсудить военное участие, он так и не обсуждал военные возможности или их выполнение.
В январе 2003 года правительство опубликовало свой план послевоенного устройства Ирака, отметив, что в переходный период иракскую администрацию должна возглавить ООН.
В марте 2003 года правительство не сумело убедить США поддержать этот план и выдвинуло менее амбициозное предложение: чтобы коалиционная временная администрация получила одобрение ООН.
Когда началось вторжение, британское правительство основывало политику на предположении о том, что операция будет эффективно проведена США с одобрения ООН, в относительно безопасной обстановке.
Блэр сообщил следственной комиссии, что трудности, с которыми пришлось столкнуться в Ираке, невозможно было предвидеть заранее.
Мы не согласны с тем, что требовалось какое-то особенное предвидение. Риск внутреннего раскола Ирака, стремление Ирана преследовать свои интересы, региональная нестабильность, активность «Аль-Каиды» в Ираке — обо всем этом было известно перед вторжением.
Министры знали о недостатках американских планов и выражали обеспокоенность в связи с тем, что Великобритания не может повлиять на планирование операции в достаточной степени. Блэр добился лишь небольшой цели, сумев убедить президента Джорджа Буша согласиться на участие ООН в послевоенном урегулировании.
Более того, он не обеспечил однозначного министерского контроля над планированием и подготовкой британской операции. Он не гарантировал разработку гибкого, реалистичного плана с достаточными ресурсами, который бы сочетал военное и гражданское участие и учитывал существовавшие риски.
Недостатки на уровне планирования и подготовки сказались и после вторжения.
Тем самым я перехожу к неудаче правительства в достижении своих заявленных целей в Ираке.
Вооруженные силы успешно провели военную кампанию, взяв Басру и поспособствовав свержению Саддама Хусейна и падению Багдада менее чем за месяц.
Обслуживающий персонал, гражданские лица, прибывшие в Ирак, и иракцы, сотрудничавшие с Великобританией, выказали большое мужество с учетом имевшихся рисков. Они заслужили наши благодарность и уважение.
В результате иракского конфликта погибли больше 200 граждан Великобритании. Еще большее количество человек получили ранения. Это причинило большую боль многим семьям, некоторые из них присутствуют здесь сегодня.
Вторжение и дальнейшая нестабильность также привели к гибели 150 тысяч иракцев, по состоянию на июль 2009 года. Возможно, жертв было намного больше, и среди них преобладали мирные жители. Больше миллиона человек лишились крова. Иракцы прошли через тяжелые страдания.
Видение будущего Ирака и его народа, озвученное США, Великобританией, Испанией и Португалией на Азорском саммите 16 марта 2003 года, включало торжественное обещание восстановить Ирак и позволить ему жить в мире с собой и соседями. Этот план предполагал единый Ирак, народ которого будет жить в безопасности, свободе, процветании и равенстве, и с правительством, соблюдающим права человека и власть закона, как краеугольных камней демократии.
Мы тщательно изучили послевоенный период Ирака, уделив пристальное внимание всем деталям, в том числе усилиям по восстановлению страны и воссозданию сил безопасности.
В этом кратком заявлении я могу коснуться лишь нескольких пунктов.
После вторжения США и Великобритания стали оккупационными державами. В следующий год Ираком управляла временная коалиционная администрация. Великобритания полностью участвовала в принятии решений администрации, но боролась за решающее влияние на ее политику.
Подготовка правительства не смогла учесть весь масштаб задачи по стабилизации, управлению и реконструкции Ирака, и ответственности, которая, скорее всего, падет на Великобританию.
Великобритания взяла ответственность за четыре южных провинции Ирака. Она сделала это без формального министерского решения и без того, чтобы убедиться в наличии достаточных военных и гражданских ресурсов для выполнения своих обязательств, включая обеспечение безопасности.
Масштаб усилий Великобритании в послевоенном Ираке никогда не соответствовал масштабу вызовов. Британские министерства и ведомства не смогли объединиться ради выполнения задачи.
На практике самой последовательной задачей для Великобритании в Ираке было сокращение численности своего контингента.
Ситуация в сфере безопасности в Багдаде и на юго-востоке начала ухудшаться вскоре после вторжения.
Мы обнаружили, что министерство обороны слишком медленно отреагировало на угрозу со стороны самодельных взрывных устройств, и эту задержку в предоставлении патрульных машин со средним бронированием невозможно оправдать. Неясно, кто именно в министерстве обороны нес ответственность за выявление и озвучивание этих пробелов. А должно было быть ясно.
С 2006 года Великобритания проводила две параллельных операции в Ираке и в Афганистане. Страна не обладала достаточными ресурсами для этого. Решение выделить ресурсы на Ирак влияло на операции в Афганистане.
Например, отправка войск в Афганистан оказала влияние на доступность необходимого оборудования для Ирака, в первую очередь вертолетов и средств для наблюдения и сбора разведданных.
В 2007 году в Басре доминировали военизированные формирования, и британские силы не могли противостоять им, из-за чего пришлось освободить арестованных в обмен на прекращение нападений на британцев.
Унизительно, что Великобритания оказалась в ситуации, при которой соглашение с военизированной группировкой, нападавшей на ее силы, считалось лучшим из возможных вариантов.
Военная роль Великобритании оказалась далеко не успешной.
Мы решили описать действия правительства в Ираке полностью и беспристрастно. Свидетельства может увидеть каждый. Это отчет о вторжении, которое прошло неудачно, и последствия которого ощущаются по сей день.
Следственный доклад комиссия одобрила единогласно.
В какой-то момент военные действия в Ираке могли быть необходимы. Но в марте 2003 года:
1) Саддам Хусейн не представлял собой непосредственной угрозы,
2) следовало избрать стратегию сдерживания на некоторый период,
3) большинство членов Совета безопасности ООН поддерживали продолжение миссий международных инспекторов и наблюдателей.
Военное вторжение может потребоваться и в будущем. Жизненно важная цель этого расследования заключается в определении уроков из вторжения в Ирак.
В докладе перечислено много таких уроков.
Некоторые касаются отношений с союзниками, особенно с США. Блэр переоценил свои возможности по влиянию на американские решения по Ираку.
Отношения Великобритании с США оказались достаточно прочными, чтобы выдержать вес разногласий. Они не требуют безоговорочной поддержки в тех случаях, когда наши интересы или суждения расходятся.
Уроки включают в себя также следующее:
1) важность коллективных министерских дискуссий, обеспечивающих честные и информированные дебаты и задачи,
2) необходимость оценить риски, взвесить имеющиеся возможности и установить реалистичную стратегию,
3) важную роль играет руководство министерств и координация действий, поддерживаемая старшими чиновниками,
4) необходимость убедиться, что гражданские и военные институты правительства располагают достаточными ресурсами для выполнения задач.
Главный урок заключается в том, что в случае обсуждения вторжения необходимо тщательно взвесить, просчитать, обсудить и раскритиковать каждый его аспект.
А когда решения будут приняты, их необходимо выполнить полностью.
К сожалению, в случае действий правительства Великобритании в Ираке ничего этого сделано не было.
В заключении я хочу поблагодарить коллег, наших советников и секретариат следственной комиссии за их готовность работать над этим сложным заданием.
Я также хочу отдать дань памяти сэру Майклу Гилберту, умершему в прошлом году. Один из самых выдающихся историков прошлого века, он привносил свой уникальный взгляд в нашу работу, пока не заболел в апреле 2012 года. Нам очень не хватает его, как коллеги и как друга.
