Украинская политическая повестка дня до конца т.г. будет во многом определяться несколькими событиями.
Первое — смена власти в Вашингтоне и следующий за ней крайне нестабильный геополитический контекст.
Второе — прохождение Петром Порошенко «экватора» своего президентского срока и вызванная этим обстоятельством мобилизация всех политических игроков от власти и оппозиции. И если интерес первых — обеспечить Петру Порошенко второй президентский срок, то интерес вторых — всеми силами помешать этому процессу, вплоть до инициации политических кризисов и заключения самых неожиданных альянсов.
Наконец, третье — это отсутствие прогресса в освобождении оккупированных территорий от агрессора на фоне неэффективного процесса мирного урегулирования и сохраняющихся рисках эскалации конфликта. Выбранная руководством страны тактика затягивания принятия стратегических решений по Донбассу исчерпывает себя. Антитеррористическая операция превратилась в затяжную историю, прогнозировать окончание которой сегодня не представляется возможным.
Международные посредники настаивают на скорейшей имплементации принятого ранее закона об «особом статусе», что приведет террористические организации к обретению легитимности и субъектности в украинском поле. Ради реализации подобного плана Москва может пойти на замену одиозных лидеров и даже отказаться от раздражающих названий «ДНР» и «ЛНР».
Если этот сценарий осуществится, то продолжение (обострение) конфликта между Украиной и Россией будет однозначно трактоваться миром как гражданская война, а не как следствие российской агрессии. Может создаться впечатление, что в части деоккупации власть сегодня вступила в цугцванг — ситуацию, при которой каждый последующий ход будет только усугублять позиции игрока.
Однако ситуацию можно выправить через переформатирование всей политики в отношении оккупированных территорий и законодательного закрепления деоккупации как основной стратегической цели государственной политики. При этом под деоккупацией следует понимать комплекс мер, направленных на обретение украинского суверенитета над международно признанными границами государства, который реализуется путем ослабления оккупанта и минимизации его стратегического влияния на украинские территории.
Данный текст призван задать рамки дискуссии о деоккупации Донбасса и Крыма, а также систематизировать основные пункты и развилки на этом пути. Первая развилка — это юридический статус аннексированных и оккупированных территорий. Действующий сегодня подход — разделять проблематику Крыма и Донбасса.
Правовой статус Крыма регулируется Законом Украины №1207-18 от 15.04.2014, а правовой статус отдельных районов Донецкой и Луганской областей — Законом Украины №1680-18 от 16.09.2015. Сравнивать эти нормативные акты не представляется корректным, да и исторический контекст их принятия слишком разный.
Если «крымский акт» фактически констатировал утрату украинского суверенитета над этой территорией и регламентировал, насколько это возможно, прикладные вопросы интеграции на Украину вынужденных переселенцев, то пакет законов об «особом статусе» отдельных районов Донецкой и Луганской областей принимался по итогам Минска-1, и имел своей главной целью деэскалацию насилия.
Несмотря на то, что данный закон голосовался впопыхах, а его принятие сопровождалось беспрецедентными уличными волнениями, он обозначил путь восстановления украинского суверенитета через проведение выборов и имплементацию временного (сроком на три года) особого порядка устройства власти в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Однако на практике закон так и не был реализован из-за хронического нарушения «нулевого пункта» всех проектов деэскалации — пункта о прекращении огня. Таким образом, все предпринимаемые до этого дня попытки восстановления украинского суверенитета над оккупированными территориями не увенчались успехом.
Более того, в реальности оккупированные территории оказались сегодня под тотальным управлением агрессора — т.е. Российской Федерации. Общее между Крымом и Донбассом состоит еще в том, что проблемы, с которыми сталкиваются жители оккупированных территорий, стали во многом одинаковыми. И в Крыму, и в Донбассе фактически сформулировано рублевое пространство. Кроме того, агрессор сохраняет фактическую монополию на информацию и образование. И там, и там действует параллельная система социального обеспечения. А жизнь регламентируется местными, не украинскими, нормативными актами.
Наконец в Крыму, и все чаще в Донбассе, отказ от украинского гражданства может стать фактором выживания. Эти проблемы нуждаются сегодня в качественно новом законодательном регулировании со стороны Украины. Соответственно, первую развилку можно сформулировать так: следует ли уравнять Крым и Донбасс в статусе оккупированных территорий и перенести полноту ответственности за социально-экономическое положение этих территорий на страну-агрессора, или же эти процессы должны быть разведены?
Исторически Украина избрала второй путь. Но он показал свою явную неэффективность. Надежда на то, что Россия резко ослабит хват и добровольно покинет наши земли — минимальна, а потому не может лежать в основе государственной стратегии. Тем более исторический опыт говорит о том, что Россия никогда не уходила добровольно с оккупированных ею территорий.
Более того, из Приднестровья, Абхазии и Южной Осетии Россия не ушла, а, наоборот, основательно там закрепилась посредством легального военного присутствия. Выбор же первого пути откроет перед Украиной множество возможностей.
Во-первых, признание факта оккупации на законодательном уровне назовет все вещи своими именами. Петр Порошенко не раз заявлял о том, что военной альтернативы минским соглашениям не существует. Но если это так, то почему мы продолжаем АТО? А если это не так — почему мы не наступаем?
Ну и, в-третьих, одинаковый правовой статус Крыма и отдельных районов Донецкой и Луганской областей не позволит украинским политикам решить одну проблему за счет другой. Минский процесс на сегодняшний день не предполагает решение проблемы Крыма. В то время как его аннексия является первопричиной наложения и пролонгации международных санкций в отношении России. Поэтому Россия всегда будет добиваться разделения вопросов Крыма и Донбасса.
Интерес же Украины состоит в том, чтобы деоккупация Крыма и Донбасса происходила синхронно. Вторая развилка может быть сформулирована так: жители оккупированных территорий — коллаборанты или заложники? Российская агрессия в Донбассе, равно как и аннексия Крыма, являются во многом беспрецедентными. Накопленный мировой опыт урегулирования конфликтов не всегда применим к нашему конкретному случаю. Очевидно одно: конфликт на Украине инспирирован извне (его отправной точкой стала аннексия Крыма, а следствием — доминирование России на оккупированных территориях), и поэтому он никак не является гражданской войной.
С этой точки зрения граждане Украины, проживающие на оккупированной территории, — заложники. Одна из основных задач деоккупации — предоставление гражданам с оккупированных территорий возможностей для свободного попадания на контролируемую территорию. Для этого каждый украинский гражданин должен получить право безусловного, т.е. не требующего наличия пропуска или других дополнительных условий, въезда на контролируемую территорию. В то время как обратный процесс должен сопровождаться контролем и осуществляться на пропускной основе. Исходя из установки о заложниках, коллаборационизм с оккупационной администрацией населения не может и не должен быть автоматически классифицирован как преступление. Но это не означает, что период оккупации должен быть наполненным правовым вакуумом.
Вопрос справедливости и правосудия в процессе деоккупации должен быть разрешен в судебном порядке. Для достижения этого результата правоохранительным органам необходимо проделать тщательную работу по фиксации преступлений, совершенных на оккупированных территориях, чтобы потом, перефразируя классика, «никто не ушел безнаказанным». После возобновления работы судебной системы, именно она будет решать степень вины и ответственности каждого отдельного гражданина в событиях, начавшихся весной 2014 г. Между тем, одним из пунктов минских соглашений является амнистия для «участников событий, имевших место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Проблема актуальна и для Крыма.
Позиция государства по этому вопросу должна быть однозначной — амнистия должна расцениваться как акт примирения и доброй воли, поэтому ее применение возможно только в отношении лиц, вина которых была доказана в ходе судебного процесса, и которые не совершали тяжких и особо тяжких преступлений. И это — ключевой момент деоккупации. Третья развилка во многом вытекает из второй и звучит так: должны ли жители оккупированных территорий иметь больше прав, чем остальные граждане Украины? Вопрос противоречивый, особенно учитывая накопленный конфликтный потенциал в обществе. За историю конфликта государство посылало противоречивые сигналы гражданам на оккупированных территориях.
С одной стороны, вынужденным переселенцам были предоставлены материальные стимулы (хоть и в минимальных размерах) для переезда на контролируемые территории. С другой стороны, пропускной режим и необходимость регистрации в качестве переселенца на контролируемой территории для получения пенсий и пособий создали дополнительные проблемы гражданам и стали причиной их недовольства властью. Интерес государства состоит в том, чтобы большинство граждан, выбравших сердцем Украину, жили на Украине. Основным препятствием для этого является отсутствие жилья.
Следовательно, пакет поддержки переселенцев должен включать в себя обязательство государства по предоставлению им жилья и пакета «подъемных» выплат. Также переселенцам необходимо делегировать право на повторную приватизацию полученного ими от государства жилья. Что касается других мер по адаптации вынужденных переселенцев, то здесь необходимо сохранить действующие льготы по зачислению в учебные заведения. В условиях информационной изоляции единственным доверительным каналом коммуникаций с оккупированными территориями является неформальное общение внутри малых групп. Этот инструмент коммуникаций менее всего подвержен тоталитарной пропаганде. Государство должно использовать его для продвижения своих целей. Не менее важно сохранение на контролируемой территории эвакуировавшихся вузов и культурных институций.
Именно эти субъекты станут впоследствии центрами притяжения граждан из оккупированных территорий. Эти же учреждения должны быть вовлечены в процесс выработки новых смыслов для жителей как оккупированных, так и неоккупированных территорий. Четвертая развилка касается экономики — блокировать оккупированные территории или торговать с ними? Основной задачей деоккупации в части экономики является постоянный рост издержек оккупанта на содержание территорий. Именно в этом состоит смысл введения ограничений на свободную торговлю, и он должен сохраниться. Исключением из правила должно стать снятие ограничений на провоз продуктов и медикаментов.
Поставки остальной номенклатуры товаров должны быть ограничены. Строительные материалы, топливо и любое технологическое оборудование может быть поставлено на оккупированные территории только международным некоммерческим посредником в виде гуманитарной помощи. Наконец, пятая развилка формулируется так: кто должен финансировать оккупированные территории — Украина или Россия? С одной стороны, специфика Донбасса в части обеспечения региона энергетическим сырьем и водоснабжением делает крайне затруднительным размежевание с оккупированными территориями и обеспечение энергетической независимости сопредельных контролируемых районов. Крым, даже с учетом ввода в строй новых энергетических мощностей, все равно будет оставаться энергодефицитным, и это серьезно отразится на уровне развития полуострова.
С другой стороны, существующая система взаиморасчетов является теневой и способствует коррупции. Для ее исправления необходимо делегирование полномочий по обеспечению и проведению расчетов за поставки энергоносителей и воды независимому международному некоммерческому посреднику, который сможет сформировать прозрачные договорные отношения с поставщиками и потребителями энергетического сырья. Отдельный блок деоккупации касается отношений с Россией. Деоккупация предполагает не борьбу пропаганды против пропаганды, а распространение в среде оккупированного населения, равно как и иностранных аудиторий, постоянного сомнения в состоятельности России. Ведь обе целевые группы хорошо знают, что одной из существенных черт современной России является не экспорт ею углеводородов, а экспорт ею рисков. Для жителей Донецка сегодня очевидно, что российское военное присутствие принесло очень много рисков и отбросило регион на десятилетия назад в своем развитии.
Для мирового сообщества также очевидны риски, вызванные резкими действиями России на мировой арене. Но еще больше западные аудитории недовольны милитаристской риторикой Владимира Путина и его опасными шагами из серии одностороннего выхода из соглашения с США о переработке оружейного плутония. Тема рисков, исходящих от России, сегодня находится в фокусе внимания ведущих глобальных фабрик мысли. Этот канал коммуникаций не подпадает под влияние массовой российской пропаганды, и поэтому он должен быть задействован государством для дискредитации противника. Военная составляющая деоккупации не менее важна, чем политическая. Украина должна быть готова использовать исторический момент ослабления России для перехвата инициативы в военном театре действий и изменения его параметров в свою пользу.
Поэтому усилия украинских милитарных специалистов и аналитических центров должны быть сосредоточены на моделировании как можно большего числа стратегий наиболее эффективного сценария деоккупации. Итак, прохождение указанных выше развилок составляет «стартовый пакет» деоккупации. Его задача — снизить конфликтный потенциал и создать задел для дальнейшего движения. Ключевым вопросом, между тем, остается вопрос субъекта. К сожалению, с момента начала российской агрессии государство так и не создало субъекта, способного стать драйвером деоккупации. По логике вещей, функции выработки государственной политики в этом направлении были делегированы Министерству по делам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц. А ресурсное обеспечение процесса было делегировано подведомственному министерству Агентству по вопросам восстановления Донбасса.
Не прошло и полгода, как министерство, судя по новостям из СМИ, определилось со своими приоритетами и даже подготовило план ближайших мероприятий. Однако меры, предлагаемые сегодня ведомством, носят откровенно половинчатый характер. Они не объединены единой стратегической логикой и являются не более чем компиляцией тактических пожеланий различных органов власти и групп интересов. Среди предложенных 15 первоочередных мероприятий сложно выбрать приоритетные. Например, для уменьшения коррупции на блокпостах установить системы видеонаблюдения и проводить антикоррупционные тренинги среди военнослужащих. Для поддержки бизнеса, оставшегося на неконтролируемой территории, предлагается разработать пакет стимулов для облегчения отчетности и развития. Для облегчения выплаты зарплат сотрудникам госкомпаний предлагается выработать совместный механизм с «Укрзалізницею».
Еще предлагается строить торговые центры и рынки вблизи КПП и даже открывать в приграничных населенных пунктах центры предоставления административных услуг. Особо выделена необходимость создания условий для занятия жителей оккупированных территорий физкультурой и спортом. Однако для реализации этого пакета мер совсем необязательно иметь целое министерство. И совершенно очевидно, что описанные выше шаги никак не могут считаться государственной стратегией. Во главу угла работы ведомства должна стать деоккупация, хотя этот термин отсутствует среди всех 48 направлений работы, перечисленных в кабминовском положении о МинТОТе. Поэтому основной задачей министерства в части государственной стратегии является консолидация предложений по деоккупации от всех заинтересованных сторон и трансформация этого массива в новый «тоннельный» закон о деоккупации.
Тоннельный — означает закон, уточняющий понятия и вносящий определенность в уже принятые нормативные акты. Его отличие от всех остальных законов состоит в охвате, консолидации всех необходимых норм в одном месте, а также ликвидации дублирования функций и полномочий. На основе этого закона Министерство сможет в дальнейшем разработать необходимые государственные программы — особенно в части перезагрузки отношений с переселенцами и в части юридического преследования агрессора. Что же касается дальнейших шагов в рамках процесса деоккупации, то они предполагают ответ на вопрос: «Ваши первые 100 дел после возобновления украинского суверенитета над оккупированными территориями?». Это, на самом деле, ключевой вопрос. От ответа на него зависит, в том числе, наша переговорная позиция сегодня. А это тема уже для нового разговора.
