Не так давно в СМИ просочилась информация, что компания ExxonMobil просит министерство финансов США освободить ее от связанных с санкциями ограничений, что позволило бы компании возобновить ее совместные с российским нефтяным гигантом Роснефтью буровые работы в Черном море. Министерство финансов отказало в снятии ограничений, так как они снимаются по гуманитарным и политическим причинам, но не по причинам, связанным с бизнесом, а это и есть случай ExxonMobil. Согласие на снятие ограничений укрепило бы беспокойство в отношении связей администрации Трампа с путинской Россией, тем более что Госсекретарь США Рекс Тиллерсон (Rex Tillerson) был генеральным директором компании при первой подаче заявки на снятие санкций.
И хотя администрация поступила верно, отказав в снятии ограничений, такие послабления являются неотъемлемой частью санкционного процесса. Они помогают правительствам эффективно направлять санкции, предоставлять им возможность гибкого реагирования на изменение обстоятельств. Существует, по меньшей мере, две причины, по которым эта способность направлять и гибко реагировать столь важна. Первая причина исключительно нравственной природы: нельзя, например, наносить вред иракским детям, оказавшимся в заложниках в конфликте между правительствами США и Ирака. Вторая причина более прагматична: эффективно наложенные на политиков санкции оказывают на них давление, снижают их способность образовывать союзы со странами, также подвергшимися санкциям, и уменьшают неприятие санкций на гуманитарных основаниях. Послабления способствуют обеспечению того, что всеобъемлющие санкции становятся более прицельными и конкретными. Демократии (в том числе, такие ограниченные демократии, как апартеид ЮАР) более восприимчивы к санкциям, чем диктатура, и давление на избирателей превращается в давление на политиков.
Есть уроки, которые дались тяжелым опытом, особенно те, что последовали за вторжением Ирака в 1990 году в Кувейт. Изначально наложенное Совбезом ООН эмбарго было всеобъемлющим, а не прицельным, что разрушительно сказалось на иракской экономике. Только в 1995 году США и Ирак пришли к соглашению «нефть за пищу», чтобы облегчить жизнь мирных граждан. Соглашение позволило Ираку в ограниченном объеме продавать нефть для финансирования гуманитарной помощи, проверок оружия со стороны ООН, а также репараций, выплачиваемых жертвам вторжения 1990 года. Первичный оптимизм со стороны Совета безопасности, рассчитывавшего, что всеобъемлющие санкции станут недорогим способом ведения внешней политики, напротив, привел к отказу от этого подхода в пользу «умных» или прицельных санкций.
Таким образом, с Ираном в 2000-е и 2010-е США и их европейские партнеры пытались действовать, исходя из уроков, усвоенных в случае с Ираком. Во время наиболее трудного периода наложения санкций США расширили определение медицинских товаров, разрешенных для ввоза в Иран без лицензии, чтобы избежать страданий простого иранского населения. Эти послабления, не требовавшие никакого quid pro quo со стороны Ирана, были нацелены на облегчение страдания иранского гражданского населения, невзирая на существующий политический конфликт, эти действия также способствовали снижению восприятия, что иранцы страдают по причине введенных санкций.
Послабления также могут быть нацелены на продвижение вполне конкретных политических целей. Например, в 2013 году США позволили экспортировать в Иран личные телекоммуникационные приспособления, чтобы помочь иранским группам по защите гражданских прав населения общаться друг с другом. В январе 2017 года США сняли ограничения с российской разведслужбы ФСБ, чтобы позволить американским компаниям импортировать в Россию личные товары из сферы интернет-технологий. ФСБ выдавало россиянам лицензии на импорт, поэтому послабление было необходимо, чтобы избежать усложнения невинного бизнеса между США и Россией.
В ООН снятие ограничений прописано в резолюциях или дается Советом безопасности, поэтому их применение действует относительно прямолинейно, хоть и политически усложнено. У США есть три основных пути для ослабления санкций. Первый — через закон, когда Конгресс либо определяет дозволенную деятельность, либо предоставляет право президенту принять конкретное решение в каждом конкретном случае в соответствии с правилами, устанавливаемыми Конгрессом.
Второй путь — это универсальное лицензирование, когда министерство финансов по собственной инициативе распознает и определяет деятельность, подлежащую исключению (например, предоставление товаров гуманитарной необходимости в Иран) — для начала такого процесса не требуется подачи никаких заявок. Любой американец может воспользоваться такими универсальными лицензиями (и, если уж на то пошло, иностранцы в целом могут предположить, что поддержка американского правительства действует в области сопричастного бизнеса).
Третий путь получения послабления — тот, которым пыталась пойти компания Exxon: это конкретная лицензия на определенную транзакцию, которую при ее отсутствии санкции запрещают. В то время как применяемые условия заранее не оговорены, что позволяет компании подать заявление о любом исключении, которое ей нужно, она не может рассчитывать на непременное получение этой лицензии, если она напрямую противоречит американской политике.
Нет никакой особой схемы для выдачи лицензий или отказа в них, а из-за распространяющихся на министерство финансов ограничений, связанных с правом на конфиденциальность, на этот счет имеется не очень много информации. Некоторая информация доступна благодаря ежеквартальным и полугодовым отчетам в рамках закона о реформировании торговых санкций, который сосредоточен на выдаче лицензий на сельскохозяйственные и медицинские товары для поставки в Судан и Иран. Беглый взгляд на эти отчеты показывает, что, по большей части, в последние 17 лет на эти типы товаров министерство финансов выдало разрешение приблизительно на две трети заявок, при этом отказав всего нескольким, которые можно сосчитать на пальцах одной руки.
Заявка компании ExxonMobil основана на соображениях бизнеса, а не на гуманитарных или политических, то есть не на привычных критериях, которым необходимо соответствовать для того, чтобы заявка была удовлетворена. Подразумеваемая позиция компании, что санкции не вынудят Россию смириться с политическими интересами Америки, раз европейские компании могут относиться к ним с пренебрежением, имеет безусловную привлекательность: поддержание широкой международной коалиции требует настоящего выполнения обязательств и дипломатических навыков, даже если коалицию ждет провал. Почему американские компании должны терять выгодные совместные предприятия, поддерживая европейскую безопасность, которую даже сами европейские компании готовы нарушить?
Это дает администрации Трампа шанс выйти за пределы простого отказа в заявке. Санкции становятся неэффективными политическими инструментами, когда их оставляют в свободном плавании, а эти санкции, безусловно, уже давно потеряли управление. Администрация Трампа должна попытаться пересмотреть и насытить новой энергией международный ответ на агрессию России. Это было бы хорошим знаком государственного управления от администрации, вызывавшей весьма серьезные и длительные сомнения относительно ее заинтересованности в международной дипломатии и в давних американских союзниках.
