Сколько денег нужно на восстановление Донбасса? Вопрос типа — «сколько стоит килограмм еды?», поскольку считать можно разное и по-разному. Если только на восстановление инфраструктуры, то сумма, по отчетам международных доноров, потянет на 1,5 миллиарда долларов. А можно калькулировать малообъяснимое «полное возрождение экономики региона», и тогда сумма возрастет на порядок. А то и больше, если считать по принципу «от обеда до забора». Поэтому вице-премьер Геннадий Зубко называет 15 миллиардов долларов, а донецкий губернатор Павел Жебривский — 20.
Пока члены правительства считают и неспешными довоенными темпами принимают решение, сотни миллионов евро и долларов, миллиарды гривен уже осваиваются на Донбассе. Средства на восстановление и развитие инфраструктуры, на помощь его жителям поступают из разных источников — из государственного и местных бюджетов, от международных доноров и по Плану гуманитарного реагирования ООН. Это гранты и безвозвратная помощь, а также кредиты, которые нужно будет возвращать. При этом единого центра аккумуляции этих средств, единого центра координации их использования и контроля (как, собственно, и единого плана восстановления инфраструктуры Донецкой и Луганской областей) нет.
Данные об объемах финансирования донорских программ находим на сайте Министерства по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц (МинВОТ), на портале Open Aid Ukraine Министерства экономического развития и торговли, где есть информация о действующих и уже завершенных проектах международной помощи на всей территории Украины и в регионах. В этом году в Минэкономики зарегистрированы около десятка новых проектов, которые реализуются в Донецкой и Луганской областях, на общую сумму 20,15 миллиона евро. В отчетах правительства за два последних года также есть данные о средствах, привлеченных на восстановление инфраструктуры Донбасса, о разных программах помощи переселенцам и пострадавшим жителям региона. В 2015 г. правительство Арсения Яценюка, согласно данным отчета, привлекло около 1,3 миллиарда евро.
Ниже — самые крупные из привлеченных сумм:
— 200 миллионов евро на восстановление инфраструктуры Донбасса и решение проблем внутренне перемещенных лиц — от Европейского инвестиционного банка (кредитная программа);
— 500 миллионов евро на финансирование госбюджета и проектов, направленных на восстановление и модернизацию инфраструктуры Востока Украины в сфере транспорта, энергетики, теплоснабжения, энергоэффективности, водоснабжения, водоотвода, социальной инфраструктуры, восстановления и строительства жилья, — от правительства ФРГ (несвязанный финансовый кредит);
— 104,1 миллиона долларов в поддержку населения, пострадавшего от конфликта на Украине (26 проектов международной технической помощи от правительств США, Японии, Швеции, от ЕС и ООН);
— 242 миллионов евро как гуманитарная помощь для пострадавших из восточных регионов Украины и перемещенных лиц — от ЕС и его государств-членов;
— 158,2 миллиона долларов на реализацию Плана гуманитарного реагирования ООН.
В 2016 г. правительства Арсения Яценюка и Владимира Гройсмана «для восстановления социальной устойчивости, развития мира и общественной безопасности» привлекли 126,8 миллионов долларов. Доноры и типы помощи в отчете правительства не указаны, однако перечислены направления использования и суммы:
— восстановление социальной сплоченности и укрепление устойчивости — 33,7 миллиона долларов;
— защита групп населения, пострадавших вследствие конфликта — 20,5 миллиона долларов;
— психосоциальная поддержка групп населения, пострадавших вследствие конфликта,
— 28,4 миллиона долларов;
— восстановление общественной безопасности — 44,3 миллиона долларов.
Кроме этого, по Плану гуманитарного реагирования ООН на 2016 г., доноры выделили 97,8 миллиона долларов, а Международный комитет Красного Креста предоставил гуманитарную помощь на сумму около 62 миллиона долларов.Таким образом, за 2016 г. на восстановление инфраструктуры и помощь людям доноры предоставили 286,6 миллиона долларов. Таким образом, сумма привлеченных правительством в 2015-2016 гг. средств иностранных доноров (1,3 миллиарда евро и 286,6 миллиона долларов) уже перевалила за 1,5 миллиарда долларов, в которые общая миссия ЕС, ООН и Всемирного банка оценила ориентировочный объем финансовых нужд на выполнение Программы «Восстановление и развитие мира в восточных регионах Украины».
Этих средств должно было бы хватить на финансирование трех компонентов целевой программы: инфраструктура и социальные услуги; восстановление экономики и социальная устойчивость; развитие мира и общественная безопасность. Реализовать ее должны в пяти областях (формула 2+3) — Донецкой, Луганской и областях, где поселилось больше всего перемещенных лиц (Днепропетровской, Харьковской, Запорожской).
В сентябре прошлого года глава МинВОТ Вадим Черныш, разъясняя концепцию этой будущей государственной, но финансируемой донорами программы, анонсировал важные для ее успешной реализации меры: создание мультитрастового фонда восстановления Донбасса, утверждение целевой государственной программы и запуск открытой онлайновой платформы, которая будет аккумулировать информацию обо всех привлеченных на восстановление Донбасса средствах (донорских и государственных), позволит контролировать ход реализации проектов, их исполнителей и фиксировать результаты. Ни одна из них на сегодняшний день не выполнена.
Государственная программа не утверждена. Меморандум о создании целевого фонда многих партнеров представители правительства, ООН и Всемирного банка подписали еще в октябре 2016-го, однако фонд не функционирует до сих пор, хотя необходимые для него запуска 2 миллиона долларов нашли — их в равных частях предоставили правительства Швеции и Канады. Не реализована до конца и идея создать онлайн-ресурс, который, как надеялся министр, позволит видеть картину восстановления Донбасса в целом, получать информацию от всех доноров, реципиентов и исполнителей и предоставлять ее обществу. И, самое главное, само Министерство по вопросам оккупированных территорий как ответственный исполнитель государственной программы должно было бы мониторить реализацию всех проектов.
Портал экономического и социального восстановления Донбасса (так называется ресурс, аккумулирующий информацию по всем проектам) в министерстве обещают активировать в ближайшие месяцы: он фактически готов, имеет большой массив информации — вплоть до снимков построенных объектов. Но пока что собирать информацию о том, как и кем тратятся средства при восстановлении инфраструктуры Донбасса по разным программам и из разных источников, приходится вручную. И не только журналистам. Как свидетельствуют первые исследования, усилия того стоят.
«Лишние» деньги
В июле 2016-го бюджеты Донецкой и Луганской областей получили около 3,8 миллиарда гривен. Что это за деньги? Это остатки средств, которые были на казначейских счетах органов местного самоуправления населенных пунктов, оказавшихся на неподконтрольной правительству территории Донбасса. В июне 2016 г. ВР Украины внесла изменения в Бюджетный кодекс (подпункт 4 пункта 24 раздела VI «Заключительные и переходные положения»), по которым временно, до возвращения этих населенных пунктов под контроль Украины, остатки средств местных бюджетов будут зачисляться в специальный фонд областных бюджетов Донецкой и Луганской областей.
По закону их следует использовать на восстановление объектов социальной и транспортной инфраструктуры, жилого фонда, систем обеспечения жизнедеятельности (включая их содержание) и социально-экономическое развитие Донецкой и Луганской областей. Перечни таких объектов утверждают областные военно-гражданские администрации по согласованию с комитетом ВР Украины по вопросам бюджета. Уже в следующем месяце Казначейство перечислило остатки средств местных бюджетов: Донецкая область получила 2,84 миллиарда гривен, Луганская — 1,029. Тогда же главы ОВГА своим распоряжением утвердили Перечень объектов и мер, на которые должны пойти полученные средства, и согласовали их с парламентским бюджетным комитетом. Донецкий перечень к началу года насчитывал 584 объекта, луганский — 151.
Со времени перечисления миллиардов идет уже десятый месяц, но, как свидетельствуют данные, полученные в МинВОТ, их, мягко говоря, не спешат тратить. На конец прошлой недели в Донецкой области средства специального фонда использовали лишь на 13,8% (кассовые расходы составляют 414,5 миллиона гривен), в Луганской — на 21% (216,1 миллиона гривен). То есть львиная доля средств, перечисленных двум прифронтовым областям, имеющим огромную потребность в восстановлении социальной, транспортной инфраструктуры и жилого фонда, лежит почти без движения!
Когда такая неутешительная картина вырисовалась в конце прошлого года, Кабинет министров (с подачи МинВОТ) распорядился создать межведомственную комиссию, дабы проанализировать эффективность и целевое использование средств спецфонда областных бюджетов. Комиссия, в которую, кроме специалистов министерств и ведомств, вошли сотрудники Нацполиции и СБУ, работала почти два месяца. Как сообщили ZN.UA члены комиссии, следствием стало назначение аудиторских проверок и ряд уголовных производств, открытых по выявленным фактами завышения стоимости работ и материалов, невыполнения работ, о которых отчитались как о выполненных, а также по признакам должностных преступлений областных и городских чиновников и т.п.
Примечательно, что выводы межведомственной комиссии не афишировались, а сам факт ее работы многие воспринимали как очередное обострение холодной войны между министром Вадимом Чернышом и председателем Донецкой ОВГА Павлом Жебривским. Причиной этого противостояния называют и столкновение амбиций особо приближенного к президенту губернатора и министра, усилиями которого на Донбасс заводились международные донорские программы; и борьбу за пульт диспетчера потока ресурсов; и состязание разных опытов управления. Общественность, конечно же, заинтересована в том, чтобы эта уже публичная конкуренция чиновников служила улучшению качества их работы, чтобы средства (особенно кредитные и бюджетные) не тратились на «ремонт провала», а каждая копейка шла по назначению и прозрачно.
Итак, почему 3,8 миллиарда гривен оказались не по зубам властям региона, нужды на восстановление которого члены правительства и губернатор Донетчины озвучивали в 15-20 миллиардов долларов? В выводах межведомственной комиссии, приведенных в ответе МинВОТ на информзапрос Центра журналистских расследований, одной из причин неиспользования средств названа неоправданная централизация управления проектами, включенными в перечень объектов в Донецкой области. О чем речь? По словам собеседников ZN.UA — членов комиссии и мэров городов Донбасса, — после того как на местах сформировали списки объектов инфраструктуры, нуждавшихся в первоочередном ремонте или реконструкции, из Донецкой ОВГА поступило указание заменить часть объектов.
Среди рекомендованных вариантов на замену была, например, реконструкция центральных площадей городов и райцентров (подробнее об этом ниже). Потом было совещание, где мэрам якобы настоятельно рекомендовали принять решение о передаче полномочий заказчика работ по перечням объектов департаменту капитального строительства Донецкой ОВГА. И местные советы веером такие решения приняли. За два месяца, как говорят члены межведомственной комиссии, департамент капстроительства ОВГА смог провести 13 тендеров: «Больше они физически не могли организовать и провести, потому что там работают всего 26 человек. После этого количество заказчиков работ увеличили до пяти структурных подразделений Донецкой ОВГА».
На сотрудников департаментов, кроме обычных обязанностей, «упали» почти 80% заказов работ (458 из 584 объектов Перечня). Понятно, что оперативно и качественно выполнить эту дополнительную работу специалисты департаментов ОВГА не могли, даже если бы работали 24/7/12. «При этом не были использованы возможности органов местного самоуправления, в структуре которых есть подразделения, способные обеспечить выполнение функций заказчика на местах, поскольку они имеют в штате соответствующий персонал, опыт работы и несут ответственность перед местной громадой, что особенно актуально на фоне проведения реформ по децентрализации властных полномочий. Такими способными громадами являются, например, громады Бахмута, Краматорска, Мариуполя, Славянска, Покровска и др.» — читаем в заключении комиссии, приведенном в ответе МинВОТ.
Однако часть депутатов Краматорского горсовета (а на этот город была распределена самая большая сумма средств спецфонда), не согласившись с передачей департаменту ОВГА полномочий заказчика работ, инициировала обращение в суд, требуя отменить решение совета как незаконное. В первой инстанции дело выиграли, но апелляционная это решение отменила, а Высший админсуд оставил постановление без изменений. «Указанные обстоятельства и массовость решений местных органов власти может свидетельствовать об определенном влиянии Донецкой ОВГА на принятие ими решений по передаче полномочий заказчиков работ», — намекают в МинВОТ на давление на местные советы со стороны обладминистрации.
Да и Павел Жебривский признает прямо — это было его решение. «Мы сознательно взяли функции заказчика работ по этим деньгам на департамент капитального строительства ОВГА. К сожалению, последние 20 лет в Донецкой области, кроме Донецка, ничего не строилось. Управления капитального строительства в городах и районах фактически расформированы, поэтому этого для эффективного использования средств и правильных направлений я утвердил решение определить единственным заказчиком работ областной департамент капитального строительства, департаменты базовых отраслей экономики, департамент ЖКХ и Службу автодорог, которая подчинена не мне, а Киеву.
Для того чтобы устранить коррупционные риски, была определена модель: проектно-сметную документацию (ПСД) заказывает муниципалитет (если он знает, что не получит денег, то у него нет искушения завысить стоимость работ), а департаменты выставляют заказы на ProZorro. То есть я развел их функции. Это отвечает букве закона, и я считаю, что мое решение приведет к большей эффективности использования этих средств», — говорит Павел Жебривский. Однако цифры — вещь упрямая, и они показывают, что в Луганской области, где ОВГА не замкнула на себе полномочия заказчика, работы по реализации инфраструктурных проектов ведутся значительно интенсивнее: на момент завершения правительственной проверки использование средств спецфондов составляло 7% в Донецкой области против 13,9 в Луганской. Собственно, и замечания межведомственной комиссии относительно проведения тендеров касаются преимущественно Донецкой ОВГА.
Павел Жебривский усматривает в этом проявление предвзятости со стороны МинВОТ: дескать, проблемы в об-ластях одинаковые, а претензии в основном к нему. Но в состав комиссии входили не только представители «недружественного» министерства, та же Государственная аудиторская служба проверяла структурные подразделения Донецкой ОВГА именно как распорядителей средств спецфонда. Проанализировав 194 процедуры закупки, проверяющие обнаружили нарушения в 85-ти. По заключениям аудиторов, больше всего средств — на общую сумму почти 456,5 миллиона гривен- не использовано из-за необходимости доработки ПСД, недостатков при ее оформлении или же из-за отсутствия положительных экспертных отчетов; 113,9 миллиона — из-за нарушений в ходе торгов; 252,6 миллиона — из-за того, что производители работ не владеют достаточной материальной базой, из-за возникновения судебных споров и рисков заключения договоров субподряда и т.п.
Губернатор категорически не согласен с упреком, что ОВГА, взяв на себя полномочия местных советов, просто «не потянула» такой объем работы. Жебривский уточняет, что использование средств спецфонда в области уже достигло (на конец минувшей недели) 17% (429 миллионов гривен) и каждый день будет расти. «Строительство — это не базар, куда пошел и купил какие-то вещи. На реализацию строительного проекта идет минимум от полгода до года. К сожалению, министерство, которое приехало с проверкой, не спросило, какие проблемы есть в области и чем оно может помочь, а приехало искать черную кошку в темной комнате, где ее не было. Но что в самом деле сказано правильно, это то, что муниципалитеты плохо подготовили проекты и их приходится переделывать. Другая проблема — нежелание крупных строительных компаний здесь работать, а я очень хотел бы увидеть нормальную киевскую компанию, которая пришла бы сюда работать», — говорит губернатор. А на реплику, что среди регулярно получающих подряды компаний, есть и киевские, уточняет: «Но не из первой десятки».
Мир дворцам, война хатам?
Знакомство с перечнями объектов в городах и районах, которые предлагали местные власти, но не утвердила ОВГА, предложив взамен самые дорогие, выводит на версию, что преимущество предоставлялось крупным, хоти и не критически нужным объектам, на которых можно было бы быстро освоить большую сумму, а возможно, и хорошо заработать. Напомню, что в Бюджетном кодексе прямо определено, на какие нужды должны тратиться деньги спецфондов: на восстановление социальной и транспортной инфраструктуры, жилого фонда, систем обеспечения жизнедеятельности и социально-экономического развития областей. Согласитесь, сооружение административного здания в Бахмуте за 37 миллиона гривен или капитальный ремонт здания исполкома в Мариуполе за 34,3 миллиона, так же, как и установление камер видеонаблюдения в Угледаре за 16,6 миллиона, трудно отнести к таким нуждам.
«Наші гроші» напоминают, что раньше соучредителем компании был Максим Ефимов, тогда гендиректор ПАО «Энергомашспецсталь» (ЭМСС), где членом наблюдательного совета является Сергей Близнюк — сын Анатолия Близнюка. С 2014 года Ефимов — народный депутат-мажоритарщик, пополнивший фракцию Блока Петра Порошенко. Как говорится, звезды сошлись. У ледового дворца в Краматорске есть объект-близнец по сумме: копейка в копейку, ровно 54 млн грн, зарезервировано под строительство бассейна H2O Classic. Для сравнения: смета так называемой опорной школы, по словам мэра Славянска, составляет 40 млн грн. Конечно, это чудесно, что у жителей Краматорска будет крутой каток и современный бассейн. Но какая острая необходимость в строительстве таких дорогих объектов в то время, как тысячам людей негде жить?
Павел Жебривский говорит, что выбор этих дорогих объектов был за местной властью. «Городам были выделены финансовые ресурсы, и они сами определяли, какие объекты в пределах этих ресурсов строить. Такая ситуация. Спрашиваете, нужны ли эти объекты? Нужны, и этот (ледовый дворец. — прим. ред.) тоже», — говорит Жебривский. Губернатор критикует комиссию за ее замечания относительно строительства таких объектов в то время, когда у людей нет денег на восстановление жилья (в Славянске, например, 1,5 тыс. поврежденных домов). Говорит, что в министерстве не знают законодательства. «Закон запрещает мне восстанавливать частное жилье, запрещает на линии размежевания проводить строительные работы и выделять на них деньги. Ни в Марьинке, ни в Красногоровке, ни в других населенных пунктах на линии столкновения я не имею права строить. Жилой фонд, относящийся к коммунальному имуществу, даже там, где есть обстрелы, — восстанавливается. Пусть министерство внесет законопроект, который позволит мне восстанавливать частное жилье. Сегодня восстанавливаем дома в Авдеевке, и я, хоть в бюджете деньги есть, прошу предприятия закупать строительные материалы, потому что не имею права использовать финансовый ресурс на частное жилье», — говорит Жебривский.
Объяснение логичное и базируется на норме закона, но есть (и не одно) «но». Во-первых, Авдеевка как раз и открывает Перечень населенных пунктов, расположенных на линии столкновения. Во-вторых, закон не запрещает строить временное жилье для жителей частных домов, поврежденных после обстрелов, или переселенцев. Восстановление зданий и жилья в населенных пунктах на линии столкновения содержится в перечнях других программ — государственной и донорских. Например, в Плане гуманитарного реагирования ООН на 2017 год (Кластер жилья) предусмотрено предоставление срочной помощи новым ВПЛ и населению в зонах риска, а также поиски переходных решений для уязвимых групп, которые не могут себя обеспечить или самостоятельно отремонтировать поврежденное жилье. В планах партнеров Кластера жилья — проведение неотложных аварийных ремонтов в изолированных районах, где продолжаются активные боевые действия, и в перечне таких — населенные пункты на линии столкновения, причем по обе стороны. На этот год потребность кластера жилья определена в пределах 33,8 миллиона долларов. То есть возможности есть — нет координации.
И еще один важный момент. Павел Жебривский опровергает информацию о назначении по результатам работы комиссии новых аудиторских проверок («никаких аудитов не проводится») и открытии уголовных производств. Он говорит, что уголовных производств нет — было только «внесение информации в Единый реестр досудебных расследований, а о подозрении никому не сообщено». Если это правда, то это весьма интересная ситуация, поскольку, во-первых, каковы же тогда последствия проверки межведомственной комиссии, обнаружившей большое количество нарушений? А во-вторых, уголовные производства были открыты по признакам должностных преступлений и действий чиновников ОВГА, которые непосредственно распоряжаются миллиардами средств. Одно из них было открыто по признакам преступления, предусмотренного ст. 364 УКУ и касалось заговора должностных лиц ООО «Укрремстрой-К» (одной из «везучих» на донецких тендерах киевских компаний) и директора департамента капитального строительства ОВГА относительно признания победителя в тендере на капитальный ремонт Константиновской ООШ на сумму 12 млн грн и присвоения средств, «сэкономленных» благодаря завышению объемов выполненных работ и использованию более дешевых материалов.
Еще два уголовных производства были открыты по признакам преступления, предусмотренного ст. 366 УКУ, и также касались должностных лиц областного департамента капстроительства — и тоже за злоупотребления в ходе ремонта школ. Нарушения аналогичные — акты о выполнении работ подписаны, а работы в полном объеме не выполнены. Если уголовных производств нет, как говорит губернатор (а они ведь были — есть их номера!), то почему или по чьей воле они закрыты?! 25% проектов, по словам Жебривского, даже не начинали реализовывать, потому что муниципалитеты до сих пор не разработали проектно-сметную документацию, хотя по настоянию некоторых народных депутатов на это была выделена довольно крупная сумма. «И это ключевая проблема, потому что нет проектных институтов, строительная отрасль развалена», — говорит глава Донецкой ОВГА.
А еще он говорит, что предложил руководителю комиссии самому осуществить хотя бы один проект, чтобы тот понял, почему так получается. Интересная идея! Я бы советовала проверяющим из МинВОТ согласиться на предложение Павла Жебривского. Не буквально, конечно, поскольку это противозаконно, но выбрать какой-нибудь из строительных проектов для углубленного мониторинга, чтобы отследить все этапы, найти узкие и скользкие места, посмотреть изнутри и на основе анализа подготовить рекомендации, проекты правительственных решений или изменений в законодательство. А возможно, и заявления в правоохранительные органы. Сегодня уже очевидно: чтобы «евроремонт» Донбасса состоялся, нужен профессиональный и тотальный общественный контроль, в частности и самих местных громад.
Первым шагом к этому должно стать открытие информации обо всех проектах и программах, которые реализуются в Донецкой и Луганской областях, а потому доступ к порталу Министерства по вопросам временно оккупированных территорий должен быть открыт как можно скорее.
Этой публикацией ZN.UA начинает цикл материалов о восстановлении Донбасса и реализации программ и проектов по «развитию мира» и помощи ВПЛ по всей Украине, мониторинг которых намерены осуществлять несколько общественных организаций и медиапроектов.
