Давно прошли те времена, когда президент Борис Ельцин, сказав местным российским руководителям "Возьмите себе столько суверенитета, сколько сможете проглотить", разрешил 89 субъектам Российской Федерации вести себя почти как независимые государства. Президент Владимир Путин твердо встал на путь рецентрализации управления страной. Он старается покончить с некоторыми из самых вопиющих злоупотреблений властью в регионах. Но это ему обходится в определенную цену. Он в значительной мере полагается на ветеранов Вооруженных Сил (ВС) и Комитета государственной безопасности (КГБ), которые, возможно, и знают дисциплину, но, как представляется, мало что понимают в экономической политике, гражданской администрации или демократическом процессе. Меры, которые он использует для приведения к повиновению плохих губернаторов, приводят в уныние хороших губернаторов. "Три года назад вы могли бы задать мне вопрос, а не развалится ли Россия, - говорит Егор Гайдар, ведущий либеральный политик. - Такой проблемы больше не существует. Беспокоит слишком быстрая централизация. Для России лучше работать как федерация, лучше для демократии".
Установление правильного баланса между властными полномочиями центра и регионов будет иметь жизненно важное значение также для предпринимательства. Несмотря на все законы и правила, исходящие из Москвы, губернаторы все еще в значительной степени определяют деловой климат. Крупные компании могут подкупить губернатора или обратиться через его голову прямо в Москву. Но для всех остальных губернатор - хозяин. Он и его администрация могут определять, будут ли приглашены в регион инвесторы и станут ли с ними обращаться справедливо, или же их сюда заманят, чтобы обобрать до нитки, а то и вообще не станут пускать в интересах протекции существующего бизнеса. В таких обстоятельствах самое худшее, что мог бы сделать Кремль, так это привести в уныние хороших губернаторов, которые могут подавать пример остальным.
Но, судя по настроению Михаила Прусака, губернатора Новгородской области на северо-западе России, именно это сейчас и происходит. Назначенный г-ном Ельциным в 1991 году, г-н Прусак быстро превратил Новгород в образец местного правительства, которое дружественно относится к предпринимательству. Оно привлекло иностранных инвесторов, в том числе английскую компанию по производству продуктов питания "Cadbury Schweppes".
Недавно одна ведущая российская аналитическая организация назвала г-на Прусака четвертым самым влиятельным политиком из всех российских региональных руководителей. Но, когда он давал интервью в своем офисе в Великом Новгороде, то производил впечатление человека, которого волнует скорее утрата власти, чем искусство владению ею. Он жалуется на то, что федеральное правительство отбирает у местных администраций доходы от сбора налогов. Он презрительно относится к назначенным г-ном Путиным "полномочным представителям президента", к семи суперпрефектам, которых Кремль посадил, чтобы держать в узде регионы. И он думает, что г-н Путин был также не прав, когда выкинул губернаторов из Совета Федерации, верхней палаты парламента. Их опыт нужен для национальной политики, говорит г-н Прусак.
Множество других местных руководителей думают так же. Но немногим из них хватает смелости громко заявлять это. "У меня есть политический вес, чтобы поступать таким образом", - заявляет г-н Прусак. Правильна та фискальная политика, говорит он, которую ранее провозглашал, пусть даже и не всегда ей следовал, г-н Ельцин: распределение в соотношении 50:50 всех доходов от сбора налогов между федеральным и местным бюджетами. Сегодня, говорит г-н Прусак, федеральное правительство забирает себе 80% денег. "Они нам говорят: 'Ты, быть может, знаешь, как собрать деньги в Новгороде, но ты не знаешь, как их потратить".
Федеральное правительство поддерживает нуждающиеся регионы путем бюджетных трансфертов. Но чем больше какой-то регион рассчитывает на такие трансферты, тем больше уменьшается его независимость. Борис Немцов, в прошлом губернатор области, который сегодня возглавляет либеральный политический блок "Союз правых сил" (СПС), говорит, что федеральное правительство организовало "коллапс региональных финансов", превратив регионы в колонии, для которых Москва является метрополией". По подсчетам г-на Немцова, которые не столь радикальны, как у г-на Прусака, недавние изменения в налоговом законодательстве дают федеральному бюджету 63%, а регионам оставляют 37%. Он говорит, что регионы страдают в финансовом плане также от поведения крупных корпораций России, особенно от нефтяных и газовых компаний, которые делают в провинциях деньги, но платят большинство налогов в Москве.
Некоторые губернаторы, например, Геннадий Ходырев, который руководит расположенным на восток от Москвы большим индустриальным районом с центром в городе Нижний Новгород, проявляют большую стойкость на фронте налогов. Они понимают, что федеральное правительство выдаивает региональные бюджеты, чтобы принудить региональные администрации действовать более эффективно. Федеральному правительству нужны от региональных администраций две вещи. Оно хочет, чтобы они больше платили своим муниципальным служащим, многие из которых получают смехотворные оклады. И оно хочет резкого сокращения расходов местных администраций на субсидирование коммунальных служб и услуг, предоставляемым населению.
Нижний Новгород выступил с пилотной программой, которая предусматривает, что население будет оплачивать полную стоимость отопления и других коммунальных услуг. Эта программа прошла лучше, чем предполагалось, говорит г-н Ходырев. Но в других регионах России, например, в Воронеже на юго-западе от столицы, народные демонстрации против так называемой "жилищной реформы" стали достаточно мощными, чтобы обеспокоить местные и национальные власти.
Вторая из жалоб г-на Прусака, касающаяся полномочных представителей президента, встречает полную поддержку почти у каждого губернатора в стране и в других местах тоже. Создание института полпредов большинство рассматривает как одну из немногих крупных ошибок г-на Путина, сделанных после его прихода во власть 2 года назад. Г-н Прусак возражает в принципе против системы, которая, как он считает, призвана причинять неудобства губернаторам, подлавливая их. Он также возражает против персоналий, которых г-н Путин выбрал для назначения на должности полпредов. Как и в случае с многими другими высокими постами, г-н Путин постарался заполнить их выходцами из военных и сотрудников службы безопасности, где он сам когда-то служил. Пять из семи полпредов, включая того, в чьем ведении находится Новгород, являются отставными военными и отставными офицерами КГБ. "Они ничего не смыслят в экономическом развитии", - говорит г-н Прусак. Вот что они действительно делают, так это вмешиваются в дела.
Предполагается, что полпреды должны следить за тем, чтобы федеральные ведомства, такие, как служба безопасности и налоговая служба, действовали в регионах эффективно и беспристрастно и не попадали под контроль к местным губернаторам или мошенникам. Подразумевается, что полпреды должны также обеспечить унификацию местного законодательства с федеральным, после десятилетия разночтений в законах. Но на практике большинство полпредов тратят большую часть своих сил на силовую борьбу с губернаторами. Они стали серьезной силой на региональных выборах, пытаясь продвигать собственных или кремлевских кандидатов, которые нередко также являются ветеранами ВС или КГБ. Именно такие кандидаты добились победы на выборах в Калининграде, Ульяновске, Воронеже, Ингушетии и Смоленске.
Другим важным для г-на Путина гамбитом с целью ослабления губернаторов является изгнание их из Совета Федерации, верхней палаты парламента. Последние из них покинули свои места в начале года. Как частичная компенсация, он пригласил губернаторов участвовать в консультативном органе Кремля, Государственном Совете. Вполне возможно, что это не последний ход в проводимой г-ном Путиным тактике окружения. В прошлом месяце он обнародовал план создания нового консультативного органа, Совета законодателей, для спикеров региональных парламентов. Этот орган, как предполагается, должен поощрять "наилучшую практику" в местных законодательных органах. Но некоторые видят в нем способ для Кремля сомкнуть ряды с местными парламентариями, чтобы, когда понадобится, использовать их против губернаторов.
Принятые в прошлом году законы также наделяют г-на Путина правом увольнять губернаторов за проступки. Пока что он таким правом ни разу не воспользовался. Но он убедил одного губернатора после серии скандалов подать в отставку и он бесстрастно взирал на то, как его официальные представители используют политическое и судебное давление с целью отговорить других нежелательных губернаторов от попыток добиваться переизбрания на новый срок.
Как и значительная часть внутренней политики г-на Путина, его попытка обуздать регионы является ожидаемой реакцией на эксцессы правления ельцинской эры. Но, по крайней мере, в ельцинские времена регионы были рассадниками плюрализма и конкуренции в политике. Они давали новых потенциальных лидеров и проверяли новые идеи. Все это рискует быть утраченным, если г-н Путина и дальше будет относиться к регионам, как к газонам, куда следует пересаживать ставших лишними сотрудников секретной службы.
