Благодаря российской дипломатии Калининград стал горячей темой европейской политики. Москва требует от ЕС права свободного перемещения граждан и товаров между российской территорией и калининградским анклавом (эксклавом). Коридоры, которые российская сторона из деликатности уже не называет «коридорами», должны проходить через территорию Литвы и через Белоруссию и Польшу. Россия направляет свои требования в Европейскую комиссию, непосредственно правительствам Польши и Литвы, поднимает их в ходе двусторонних переговоров с другими европейскими политиками.
Представители польского правительства на давление российских политиков неизменно отвечают, что Польша должна соблюдать требования, к которым ее обязывает будущее членство в ЕС, т.е. Шенгенские соглашения. Для себя отметим, что это действительно существующий, выгодный, хотя и несколько уклончивый аргумент. Действительно существующий - потому что Шенгенские соглашения стали частью acquis, т.е. всеобщего достояния, а следовательно и нашего, и с момента вступления в ЕС будут для Польши обязательны. Выгодный - потому что представители нашего правительства не должны на каждой встрече с русскими вступать в споры по щекотливым вопросам. Уклончивый - потому что Польша должна иметь свою собственную позицию по этому вопросу. Можно принять, что польское правительство имеет такую позицию, и оно представило ее в Брюсселе. Однако то, что наше правительство избегает этой темы и прячется за спину ЕС как за компетентный в этом вопросе орган власти, является признаком определенной слабости.
Почему вопрос транзита в калининградский анклав стал ключевой темой европейской политики России? Конечно, ужесточение режима на границе в связи со вступлением Литвы и Польши в ЕС затруднит доступ в эту область. Морской путь долог и дорог, воздушный еще дороже. Шенгенские соглашения вынудят российских граждан получать визы, поднимут стоимость транзитных перевозок и ограничат приграничную торговлю, которой живет значительная часть жителей анклава. Европейский союз видит эту проблему и готов пойти на различные уступки в виде упрощения процедуры получения виз, введения многолетних виз, позволяющих многократно пересекать границу. Рассматривался даже вопрос об открытии специального железнодорожного соединения через Литву для пассажирского и грузового движения между анклавом и остальной частью России. Для движения по этому маршруту не требовались бы визы и не взималась бы никакая пошлина, только вагоны опломбировались бы на границе. Показательной была реакция на это предложение одного из известных российских экспертов в ходе посвященного этой теме симпозиума, организованного Фондом Фридриха Эберта: «Мы не согласимся на то, чтобы российские граждане путешествовали в запломбированных вагонах». Это высказывание как нельзя лучше отражает состояние русской души: «Европейский союз должен отказаться от применения Шенгенских соглашений в отношении России. Согласие ЕС с этим условием де-факто устранило бы границу между объединенной Европой и Россией».
Особый статус
Жесткая позиция Москвы вселяет подозрение, что проблема доступа к анклаву является второстепенным вопросом на фоне значительно более важных интересов и концепций. Проблема Калининграда до недавнего времени не относилась к приоритетам российской внешней политики. В начале девяностых годов, когда главой областной администрации был Юрий Маточкин, была предпринята попытка придания этому региону особого статуса и создания экономической базы не только как средства обеспечения армии. Тогда анклавом заинтересовалась Европа, в особенности страны балтийского региона. Идея демилитаризации одного из самых военизированных регионов земного шара нравилась всем. Думая о Калининграде, не следует забывать и о его военно-стратегическом значении. Рассматривались способы включения анклава в процесс европейских реформ, восстановления его разрушенной инфраструктуры, улучшения катастрофического состояния окружающей среды, создания базы для развития экономики. Калининград тогда и в течение последующих нескольких лет был если и не приоритетной, то, по крайней мере, важной темой в европейских дебатах. Этому способствовало и благожелательное отношение российского правительства.
Однако этот период длился недолго. Вскоре хозяйственная автономия анклава была ограничена Москвой, а к власти в области пришли люди с иными убеждениями. В середине девяностых годов президенты Ельцин и Лукашенко впервые публично выдвинули идею создания транзитных коридоров, соединяющих анклав через территорию Литвы с Россией и через Польшу с Белоруссией. В одной из калининградских газет в то время появилась статья, автор которой предлагал России выкупить полосу земли вдоль польско-литовской границы шириной в два километра, чтобы соединить Белоруссию с анклавом. На этой полосе следовало бы построить автостраду, железнодорожные пути, газо- и нефтепроводы, высоковольтные линии электропередачи и т.п. Автор великодушно предположил, что поляки могли бы поддерживать связь с литовцами при помощи подземных туннелей. Идея конечно юмористическая, но она как нельзя лучше отражает отношение России к своим соседям.
Тема суверенитета российских коммуникаций между анклавом и остальной частью страны не является новым элементом российской внешней политики. В соответствии с традициями этой дипломатии выдвижение максималистских требований и отказ идти на какие-либо уступки в этом вопросе является проверкой стойкости противника.
Неизменная политика
Российская внешняя политика всегда строится на неизменных, в данных условиях геополитических, вопросах. Они выдвигаются более или менее агрессивным образом, но постоянно присутствуют. Джордж Киннен, анализируя отношение Сталина к Западу, обратил внимание на то, что те же территориальные притязания, которые Молотов представил Гитлеру в Берлине в конце 1940 года, советская дипломатия продвигала впоследствии, более эффективно, на переговорах с союзниками. Повторим еще раз одну из основных мыслей этой статьи: проблема коммуникационных сообщений между Россией и Калининградом существует, но не является в настоящее время для России самой важной - более важными являются вопросы, связанные с российской стратегией в Европе. Вопрос коммуникации между Россией и Калининградом является эпизодом в игре за место России на земном шаре.
Три обстоятельства особенно существенны. Во-первых, Россия начала процесс сближения с Соединенными Штатами Америки, время от времени подтверждая статус младшего партнера. Во-вторых, отношения между Европой и США не являются уже такими близкими, как еще год или два назад - в эту щель пытается протиснуться Россия, чтобы обрести в отношениях с США статус близкий к европейскому. Для этого Россия также должна получить привилегированное положение в отношениях с ЕС. В-третьих, ускорился процесс интеграции Европы, а это означает вступление в ЕС помимо бывших стран-сателлитов также и прибалтийских республик. Россия же вскоре будет граничить с пятью странами-членами ЕС: тремя бывшими республиками СССР, одной - страной-сателлитом, и Финляндией - частью советской сферы влияния.
Первое обстоятельство укрепило международные позиции России, второе расширило поле для маневра ее внешней политики. Оба этих обстоятельства совместно привели к тому, что Россия может вступить в спор с Европой, не подвергая риску свои отношения с Америкой. Третий элемент в российской внешней политике появился сравнительно недавно. До расширения НАТО в апреле 1999 года все усилия российской дипломатии были направлены на предотвращение принятия подобного решения. Россия тогда противопоставляла расширение ЕС, как полезное для мира и сотрудничества, расширению НАТО, несущему угрозу военно-политической дестабилизации. По мере достижения успехов на переговорах между Европейским союзом и странами Центральной и Восточной Европы Москва стала обращать внимание на возможные негативные последствия, которые могут стать реальностью для России в случае расширения ЕС на Восток. Одной из таких проблем является Калининград.
Прилагая все свои усилия на недопущение расширения НАТО, ответственные за внешнюю политику России круги не замечали или не хотели публично обращать внимание на негативные, с точки зрения интересов их страны, аспекты расширения ЕС. По мере приближения перспективы расширения ЕС, данные круги поняли, что окрепший с правовой точки зрения Европейский союз у границ России может политически и экономически отрезать ее от остальной части Европы.
Свободные маневры
События, которые имели место после 11 сентября 2001 года, позволили России на независимых от американско-европейских отношений принципах наладить диалог с Соединенными Штатами Америки, что изменило и отношение Москвы к НАТО. Нормализация отношений с Америкой дает России определенную свободу маневра по отношению к Европе. И то, каким образом в настоящее время поднимается вопрос анклава, несомненно, является результатом произошедших изменений.
Какова же на самом деле калининградская проблема, если опустить существующий, но, думаю, второстепенный вопрос транзита? Во-первых, требование неограниченного доступа к Калининграду через территории стран, которые вскоре должны стать частью объединенной Европы, касается принципов Европейского союза. ЕС образуют государства, которые решили объединиться в рамках политико-экономического содружества. Это содружество характеризуется природой его внутреннего устройства и границей, которая отделила его от внешнего мира. Эта граница, как и граница любого государства, выполняет следующие функции: военную - определяет оборонительные рубежи; политическую - обеспечивает контроль за перемещением через границу (визы, паспорта); экономическую - обеспечивает контроль за перемещением товаров и услуг (пошлины и другие оплаты), а также символическую - отделяет «нас» от «других». Военная функция границы является второстепенной, принимая во внимание по-прежнему медленное продвижение интеграции в рамках второй колонны ЕС. Тем не менее, с точки зрения политико-экономической и символической, граница обеспечивает автономию системы, поэтому этот фактор очень важен - о границе следует беспокоиться.
Опасения России, связанные с угрозой отделения этой области, нельзя назвать абсолютно беспочвенными. Вместе с тем типично российский способ подхода к подобным вопросам, выражением которого являются упоминавшиеся выше притязания, трудно принять и если бы он встретился с чрезмерной уступчивостью со стороны ЕС, это угрожало бы европейской идее. Требования, выдвигаемые сначала Литве и Польше, а в настоящее время ЕС, касающиеся предоставления коридора к Калининграду, можно трактовать как покушение на границы ЕС, по меньшей мере, в их политической и экономической функции - своеобразный акт «дипломатической агрессии».
Природа границы ЕС следует из логики развития процесса интеграции Европы. Целью европейской интеграции было обеспечение мирного сосуществования на этом в течение многих веков терзаемом вооруженными конфликтами континенте. Она осуществлялась путем постепенного экономического объединения Западной Европы - посредством создания «торговой республики». Экономическое объединение неизбежно вело к политическому объединению, сопровождавшемуся трудными международными переговорами и кропотливым поиском консенсуса. Таким образом, прогресс во внутренних и внешних отношениях и упор на политико-экономические вопросы характеризует специфику европейской политики и, одновременно, границу объединенной Европы.
Экономическая интеграция Европы осуществлялась посредством унификации законодательства и строительства общих правовых институтов для нивелирования условий предпринимательства в разных странах. На практике мы уже имеем дело со сравнительно единой системой экономического права для всего Евросоюза. Создание этого общего достояния происходило постепенно, в течение десятилетий. Страны, стремящиеся вступить в ЕС, должны внедрить его у себя в течение нескольких лет, что предвещает огромные трудности, в особенности, что касается отсталости правовых норм стран посткоммунистического пространства. Настоящей границей и фактором, по которому можно судить о европейской принадлежности, является принятая ЕС система правовых норм. Эту границу тем проще перейти, чем более соответствуют законы данного государства законам, действующим на территории ЕС. И чем больше Россия будет работать над приведением своих политико-экономических правовых институтов в соответствие с западными образцами, тем быстрее она вольется в Европу. Характер границ ЕС будет зависеть не только от развития внутренних отношений в ЕС, но и от направления развития России; будет ли Европа снова разделена, в большей степени зависит от осуществления реформ в Москве, чем от политики Брюсселя.
Тем временем Россия концентрирует свои усилия на требованиях привилегированного положения путем отмены действия конституционных норм ЕС. Опустим тот факт, что подобная уступка создала бы опасный прецедент, который, если бы его использовали и другие страны, привел бы к постепенному расколу, т.е. провалу длящихся несколько десятков лет попыток объединения Европы.
Защита принципов
Легкие уступки российскому нажиму привели бы к скорому, не подтвержденному необходимой унификацией правовых норм, включению России в систему европейского сотрудничества, что вызвало бы серьезные нарушения функционирования всей системы. Россия, как я уже упоминал, даже не пытается предпринимать усилия, направленные на адаптацию своих правовых институтов к европейским образцам. Подобные намерения выражают власти Калининграда, но он является составной частью российского государства с несколько иллюзорной свободой маневра. Как показала история последнего десятилетия, особый статус можно зачеркнуть одним лишь росчерком пера. Это существенные условия переговоров с Россией по проблеме Калининграда.
Российские требования в том виде, в котором их представляет президент Путин и его команда, касаются европейских принципов и должны быть так же принципиально отвергнуты, как это сделали главы правительств стран-членов ЕС. Однако сама проблема транспортного соединения Калининграда с остальной частью России является очень важной, и она должна быть решена в рамках действующих в ЕС норм права. Достижение соглашения в этом вопросе не будет трудным, когда Россия согласится перейти от протестов к предметной, касающейся сути проблемы дискуссии. При минимальной неуступчивости со стороны ЕС будет легко добиться большей гибкости со стороны Москвы. Российская политика считается с реалиями. Не следует забывать, что развитие сотрудничества между объединенной Европой и Россией и недопущение нового раздела Европы входят в число стратегических интересов обеих сторон. Проект интеграции Европы выходит за рамки границ ЕС.
