Москва. Прошло четыре дня с момента вступления в силу нового закона, призванного облегчить бюрократическую ношу для российского предпринимательства. Но в государственной налоговой инспекции (ГНИ) Нижнего Новгорода, этого зеленого города средних размеров, расположенного примерно в 250 милях (1 сухопутная миля = 1,609 км) к востоку от Москвы, очереди на регистрацию предприятий такие же длинные, как всегда.
В пятницу 5 июля на двери каждого кабинета висело объявление: "Справок не даем. Прием по вторникам и четвергам". Никто не отозвался на стук в дверь кабинета #10, где расположена регистрационная группа. В соседнем кабинете за столом, заваленном бумагами, сидела женщина. "Видели объявление на двери? - спросила она у подходившего к ней посетителя. - Мы никакой информации не даем!" В следующий вторник в регистрационный кабинет посадили налогового инспектора. Но для десятка людей в заставленной сломанными стульями приемной, которым была нужна помощь, у нее был всего один ответ: "Читайте закон".
Владимир Путин за 2 года с момента своего избрания президентом продемонстрировал, что его правительство может разрабатывать всеохватывающие реформы и проталкивать их через российский парламент. Его администрация подготовила мероприятия, которые предусматривают подоходный налог с плоской шкалой, снижение произвола судебной системы, уменьшение количества инспекций для предприятий малого бизнеса, улучшение защиты прав корпоративных вкладчиков и современный трудовой кодекс.
Теперь путинская команда начинает претворять эти реформы в жизнь. Но, парадоксально, их успех или неудача зависят от поддержки нереформированной бюрократии советского типа, насчитывающей сотни тысяч государственных служащих, которые заполняют учреждения вроде ГНИ в Нижнем Новгороде. Преобразование их в современную и эффективную гражданскую (государственную) службу является одной из самых сложных задач России. Путинские помощники утверждают, что г-н Путин намерен решить эту задачу в следующем году, и в июне он сделал первый шаг, подняв на 50% заработную плату всем государственным служащим. Авторы его плана говорят, что в следующем году Кремль хочет, в числе прочих реформ, заняться искоренением злоупотреблений служебным положением и сделать достоянием общественности более широкий круг обсуждаемых в правительстве вопросов.
Г-н Путин, по словам его помощников, надеется создать нечто, чего в России никогда не было: аппарат государственного управления, который будет помогать гражданам, а не мешать им. Достижение этой цели, говорят они, критически важно для оживления экономики, потому что продажные и деспотические бюрократы удушают рост того самого малого и среднего бизнеса, который способствовал резкому подъему экономик других вступивших в посткоммунистический период стран, в частности, Польши.
В России сам термин "гражданская (государственная) служба" (civil service) всегда был неправильным. С момента образования в России централизованного государства примерно 800 лет назад государственные чиновники служат главным образом руководителям государства, но не своим гражданам. И эти чиновники являются кем угодно, но только не учтивыми слугами народа. Первый заместитель министра экономического развития и торговли России Михаил Дмитриев, который разрабатывает путинский план реформирования аппарата государственного управления, прослеживает некоторые традиции сегодняшней системы до периода татаро-монгольского ига в 13-м веке. По его оценке, для изменения этой культуры может потребоваться целое поколение
"Администрация никогда не была подотчетной общественности, - сказал он. - Фактически она никогда не была в ответе за высококачественное обслуживание общества. Рядовые граждане считались субъектами, которыми надобно управлять, и которые сами должны служить государству. Это┘ зеркальное отражение современного государства".
В отличие от некоторых перемен, за которые сегодня выступает г-н Путин, общая реорганизация аппарата государственного управления не является первоочередной задачей для олигархов, которые господствуют в российской экономике. Напротив, такая реорганизация может ущемить их интересы, если, как предсказывают путинские помощники, она ограничит возможности олигархов по заключению сделок с коррумпированными министрами правительства и с их подчиненными.
Другим препятствием является выбор момента. Благодаря тому, что г-н Путин подчинил себе Государственную Думу, ему удается проталкивать через нее свои инициативы без поправок. Но, поскольку в декабре 2003 года предстоят перевыборы депутатов Думы, законодатели, возможно, окажутся менее восприимчивыми к плану, который может до основания потрясти российскую бюрократию.
Подталкиваемое Всемирным банком (ВБ) и Международным валютным фондом (МВФ), правительство Путина уже пытается уменьшить гнет чиновничьего аппарата на предпринимателей с помощью принятия новых законов, которые упрощают существующую в России путаную систему лицензирования и правил регистрации предприятий. Но это само по себе, возможно, мало что даст, если отношение чиновничества останется прежним. Главный экономист представительства ВБ в Москве Кристоф Рюэль (Christof Ruehl) сказал, что встречался с несколькими путинскими помощниками уже после принятия закона о борьбе с бюрократизмом и нашел их на удивление подавленными. "Нам, возможно, удалось сократить число инспекционных посещений (частных предприятий - прим. пер.) со 100 до 10, - сказал ему один из них. - Но что, если каждая инспекция будет длиться в 10 раз дольше?"
В складывающейся обстановке государственные служащие России почти не имеют побудительных мотивов к надлежащему исполнению своих обязанностей. В экономическом плане они в последнее десятилетие оказались позади. Многие из наиболее активных государственных служащих, особенно в Москве, ушли на лучше оплачиваемые места в частный сектор. Остающийся кадровый состав насчитывает 1,1 миллиона человек, которые, как заявляет г-н Дмитриев, ссылаясь на независимых аналитиков, столь же коррумпированы, что и любая бюрократия в самых беднейших странах мира.
Согласно проведенному ВБ исследованию уровней заработной платы государственных служащих в 17 странах мира, многие из которых расположены в Европе, Россия в этом перечне занимает предпоследнее место, опережая лишь Венгрию. Китай и Чили платят своим государственным служащим больше (в процентах от национального богатства на душу населения), чем Россия.
Средняя заработная плата российского государственного служащего составляет 113 долл. США в месяц, менее трети типового дохода рядового жителя Москвы. В прошлом месяце, по словам заместителя главы президентской администрации Дмитрия Козака, г-н Путин президентским указом поднял на 50% зарплату всем государственным служащим России. Но и после этого г-н Козак, юрист с 17-летним стажем и один из высших помощников г-на Путина, будет получать 450 долл. США в месяц. Зарплата самого г-на Путина составляет 2004 долл. США в месяц.
"Здесь мы оказались в своеобразном замкнутом круге: с одной стороны┘ пока существуют неквалифицированные государственные служащие, экономические возможности страны остаются слабыми, - сказал г-н Козак. - А пока экономические возможности страны остаются слабыми, мы не можем существенно поднять зарплату государственным служащим".
Если зарплата является огромной проблемой, по словам г-на Дмитриева, то неэффективность - еще большая проблема. Он приводит пример из своего собственного министерства: в любой момент времени два или три чиновника из министерских управлений и отделов разъезжают по Москве, перевозя документы, которые требуют подписи какого-нибудь чиновника из другого министерства или ведомства. Электронные подписи запрещены. "Чрезмерное бумаготворчество создает огромную нагрузку, - сказал он. - Огромное количество времени и ресурсов тратится впустую. Производительность и эффективность - вот настоящая проблема, а не количество денег, расходуемых на гражданскую администрацию".
Путинские помощники говорят, что план Путина частично предусматривает то, что в Соединенных Штатах именуют "законами об открытом обсуждении всех государственных вопросов" (sunshine laws), то есть имеет целью дать российским гражданам более точное и полное представление об их правительстве. В данный момент, сказал г-н Дмитриев, у российских чиновников имеются большие возможности для засекречивания правительственных документов. На практике, сказал он, наказывают за присвоение документам неправильных грифов секретности лишь тех чиновников, которые осмеливаются раскрывать общественности слишком много, а не слишком мало.
По словам г-на Дмитриева, готовятся также более жесткие законы в отношении злоупотреблений служебным положением. В министерствах будут созданы комиссии по служебной этике, в состав которых войдут также представители общественности. Деятельностью этих комиссий будет руководить центральная комиссия, которая займется рассмотрением жалоб на министров. Реформаторы надеются ограничить кровосмесительные отношения между чиновниками и предпринимательством. Хотя за взяточничество предусмотрены суровые наказания, ничто не мешает государственным служащим принимать решения, которые влияют на их собственные деловые интересы, сказал г-н Дмитриев.
Два недавних громких дела иллюстрируют эту проблему. Евгений Адамов, который был российским министром по атомной энергетике, в прошлом году был вынужден уйти в отставку после того, как один из думских комитетов заинтересовался вопросом, не получила ли созданная им компания прибылей от контракта с правительством США по повышению безопасности на ядерных предприятиях России. Г-н Адамов отрицал любые обвинения в нечистоплотности. В январе был уволен российский министр железных дорог Николай Аксененко; причиной увольнения стала аудиторская проверка, выявившая, что, в числе прочих нарушений финансовой дисциплины, его министерство плутовало с тарифами на перевозки грузов к выгоде определенных компаний, владельцами которых были его сын и племянник. Г-н Аксененко заявил, что стал жертвой политической вендетты.
По оценке занимающегося социальными исследованиями фонда "Индем", коррупция обходится российскому бизнесу взятками в размере 33 млрд. долл. США ежегодно. В ходе обследования российских бизнесменов, результаты которого были опубликованы в марте текущего года, почти половина обследованных заявила, что взяточничество является для них либо необходимостью, либо способом облегчить себе жизнь. "Проблема в том, что надо создать такую среду, которая была бы враждебной самой природе мздоимства, являющегося сегодня нормой и реалией российской государственной службы", - сказал г-н Дмитриев.
Как и большинство других перемен, за которые ратует г-н Путин, реформа государственной службы имеет свою историю неудач. Предпринятая в 1997 году бывшим президентом России Борисом Ельциным попытка перетрясти аппарат государственного управления ни к чему не привела. И все-таки, как утверждает г-н Дмитриев, создание ориентированного на служение обществу чиновничества является одной из путинских реформ, которая пользуется значительной поддержкой народа.
"Это новаторская для России концепция, и многие россияне, я уверен, с удовлетворением воспримут идею системы государственной службы, которая будет служить народу", - сказал он. Он не желает принимать во внимание возражения бухгалтеров, юристов и предпринимателей, которые пытаются выполнять введенные в действие на прошлой неделе новые законы для малого бизнеса, предусматривающие, в том числе, упрощение регистрации новых компаний.
В трех разных ГНИ, где побывали исследователи, собиравшие информацию для данной статьи, люди были расстроены из-за стоявших на их пути преград. В Мурманске, городе на побережье Баренцева моря, один из посетителей вежливо попросил налогового инспектора объяснить ему, как зарегистрировать компанию. "Мы здесь не справочная служба", - грубо ответил ему инспектор и ткнул пальцем в сторону коридора, где на стене висели наполовину напечатанные на машинке, наполовину написанные от руки объявления, но не было бланков заявлений о регистрации.
Арсен Арсенович, налоговый инспектор московской ГНИ #7, был куда более дружелюбным, терпеливо отвечая посетителям на каждый вопрос. Но и у него не было бланков заявлений о регистрации. Он говорил людям, что им следует либо обратиться в центральную налоговую инспекцию Москвы, находящуюся за много миль, либо найти компьютер и сделать распечатку бланка из Интернета. Немногие россияне могут себе позволить компьютер, а Интернетом регулярно пользуются менее 3%.
"Вы, должно быть, шутите, - со злостью сказала ему одна из предпринимательниц. - Уж не пытаетесь ли вы мне сказать, что я должна заполнить бланк, которого ни у кого нет?" Лишь один человек, женщина средних лет, сумела запастись нужным бланком. Она его выклянчила после длительного льстивого обхаживания, которое свидетельствует о наличии у нее богатого опыта советских времен. "Послушайте, я ваша клиентка, вы же меня знаете, обратилась она к Арсену Арсеновичу с широкой улыбкой. - Мы ведь встречались прежде, не так ли? Я вас знаю. Пожалуйста, дайте мне всего один бланк, он мне так нужен, я ведь знаю, что у вас бланки есть!" "Это последний экземпляр, - ответил ей налоговый инспектор. - Самый последний, только для вас".
