США и ООН находятся на пути к разводу. Президент Буш попытался добиться принятия резолюции ООН, одобряющей его решение начать войну против Ирака. После того, как эта попытка Буша завершилась неудачей, он решил начать войну в одностороннем порядке, без одобрения ООН. После единоличного решения США вступить в эту войну большинство стран-членов ООН предпочитают, чтобы США оставались в одиночестве и в мирное время. Такая ситуация опасна, особенно для будущего ООН. Если пути ООН и США разойдутся, то потеряют обе стороны, но ООН потеряет больше.
Поэтому обеим сторонам пришло время сделать шаги навстречу друг другу. ООН должна развеять миф о своем всемогуществе.
Прежде всего, ООН - не всемирный законодательный орган. Делая вид, что резолюции ООН имеют силу закона, мы вводим в заблуждение самих себя. По сути, огромное количество резолюций, ежегодно принимаемых на Генассамблее, не реализуются на практике. Также вводит в заблуждение недавнее заявление заместителя Генерального секретаря ООН по вопросам коммуникации и общественной информации Шаши Тхарура о том, что резолюции Совета Безопасности «являются юридически обязывающими для всех государств-членов ООН». Каким образом посол в Сирии ООН может утверждать, что он выражает волю своего народа, когда его правительство не выражает этой воли?
Другой миф, связанный с именем ООН, состоит в том, что ООН имеет исполнительную власть. Однако эта организация не может взимать налоги или создавать вооруженные силы. И без реальной помощи со стороны сильнейших государств ООН не может добиться выполнения своих резолюций. Так что ООН подрывает свой авторитет, когда делает вид, что обладает большой исполнительной властью, а на самом деле она не имеет такой власти.
Правда, ООН имеет некоторые особые полномочия, когда речь идет о миссиях по поддержанию мира или о процессе государственного строительства. Надежда на то, что ООН может добиться реальных результатов в этих вопросах, особенно заметна в ходе нынешних дебатов по Ираку. Но новейшая история показывает, что миссии ООН могут быть успешными только в том случае, если их поддерживают крупные державы. ООН добилась успеха в Восточном Тиморе только благодаря ведущей роли, которую там сыграла Австралия. А успех миссии ООН в Боснии был обеспечен за счет центральной роли НАТО и США. Напротив, неудачи ООН в Анголе в 1993 году и Руанде в 1994 году произошли именно потому, что великие державы не взяли на себя инициативу.
Вряд ли можно утверждать, что у ООН есть будущее, если США не будут участвовать в работе этой организации. Однако нельзя заявлять, что у США без ООН тоже нет будущего. Тем не менее, США смогут лучше защитить интересы своей национальной безопасности, если помогут реформировать ООН.
Во-первых, США нуждаются в ООН, чтобы легитимизировать свои действия и действия своих партнеров. По многим проблемам США могут действовать в одностороннем порядке, но любой успех односторонних действий США будет только усилен, если ООН одобрит эти действия. Более важным является понимание того, что в поддержке своих действий со стороны ООН нуждаются и союзники США. В Афганистане, например, присутствие ООН укрепляет позиции президента Хамида Карзая внутри страны, отодвигая на второй план тот факт, что его привели к власти американцы. Этот же вывод будет правомерен и для первого избранного правительства Ирака.
Во-вторых, США нуждаются в том, чтобы ООН взяла на себя часть бремени по восстановлению Ирака. Например, если бы ООН санкционировала развертывание в Ираке многонациональных сил, подчиненных командованию армии США, то это позволило бы многим американцам военнослужащим вернуться из Персидского залива домой.
В-третьих, помощь США помогла бы ООН проявить свой опыт в поддержании мира и государственном строительстве в Ираке. В течение минувших двух лет американские вооруженные силы блестяще выполнили стратегические планы по свержению режимов в Афганистане и Ираке. Однако американские дипломаты не сумели четко изложить всеобъемлющий план послевоенного восстановления этих стран. Решить эту проблему можно за счет партнерства США и ООН.
В-четвертых, США не могут достичь всех целей обеспечения своей национальной безопасности, если они будут действовать в одностороннем порядке. Например, чтобы предотвратить быстрое распространение оружия массового поражения, США нуждаются в многостороннем сотрудничестве.
Итак, каким образом идея нового партнерства может быть реализована? Важно, чтобы должностные лица ООН признали, что без помощи со стороны США возможности ООН будут весьма ограниченными. Функционеры ООН также должны прекратить притворяться, что ООН является всемирным правительством. Для того, чтобы отражать мнение международного сообщества, ООН должна стремится к тому, чтобы выражать интересы не только государств, но и народов мира. ООН сыграла важную роль в процессе деколонизации, хотя некоторые страны-члены ООН в тот период были империями. Точно так же сегодня ООН для своего выживания должна бороться за демократию, несмотря на то, что в ряде стран-членов ООН у власти находятся диктаторские режимы.
Чтобы отражать нынешнюю расстановку сил в мире, нужно принять решение об увеличении числа постоянных членов Совета Безопасности ООН. В свою очередь, американские должностные лица должны обеспечить лидирующую роль США, чтобы придать ООН наибольшую эффективность. Годы пренебрежения ролью ООН привели к тому, что эта организация, некогда являвшаяся мощным инструментом американской внешней политики, попала под влияние других стран. США при необходимости могли бы использовать важные рычаги влияния, которые имеются внутри ООН. Лидирующая роль США могла бы преобразовать ООН в более мощную и эффективную организацию, которая в свою очередь могла бы способствовать выполнению задач обеспечения интересов национальной безопасности США, связанных с нераспространением оружия массового поражения и поддержанием мира на планете.
Американские должностные лица не должны заставлять ООН выполнять миссии, которые эта организация не в силах выполнить. Вместо этого США должны работать с другими государствами для создания новых международных институтов, которые могли бы дать ответ на сегодняшние угрозы безопасности. Сегодня существует многостороннее международное сотрудничество по экономическим вопросам. Так, экономические структуры ООН осуществляют свою деятельность параллельно со Всемирным банном, МВФ, «Большой семеркой» и Европейским Банком реконструкции и развития. Так почему бы не обеспечить такой же плюрализм и в вопросах обеспечения международной безопасности?
Можно, к примеру, создать новую международную организацию, которая направила бы все свои усилия на обеспечение стабильности в ряде стран, которые находятся в периоде послевоенного восстановления. Эта же организация могла бы контролировать процесс нераспространения ядерного оружия, а также оказала бы поддержку странам, которые находятся на пути к демократии.
ООН все еще обладает легитимностью и имеет нераскрытый потенциал, который не следует недооценивать. Однако чтобы понять подлинную ценность этой организации, необходимо ее реформировать. ООН также нуждается в установлении нового типа партнерства с США.
* Майкл Макфол - старший научный сотрудник Гуверского Института (Hoover Institution) и профессор политологии в Стэнфордском Университете (Stanford University).
