Дэвид Филлипс является заместителем директора Центра упреждающих действий при Совете по международным отношениям (Center for Preventive Action at the Council on Foreign Relations) в Нью-Йорке
16 апреля 2004 года. Внушительная победа Михаила Саакашвили на парламентских выборах более двух недель назад дала ему громадное влияние на грузинскую политику. Однако президент все еще не способен установить свою юрисдикцию над отдельными частями страны, которые противятся контролю центрального правительства.
Эти районы подобны "черным дырам", которые разрушают управление, разжигают коррупцию и подрывают экономический прогресс. Например, в прошлом месяце Грузия внезапно оказалась в кризисной ситуации, когда автомобильному кортежу г-на Саакашвили не разрешили въехать в Аджарию, мини-государство на берегу Черного моря, которое отказывается признавать полномочия центрального правительства. В дополнение, Абхазия и Южная Осетия формально отделились и де-факто живут как независимые территориальные образования.
Поначалу казалось, что г-н Саакашвили, пообещавший вернуть мятежные регионы под контроль центральных властей Грузии и без предварительного уведомления прибывший в Аджарию, несколько перегнул палку. Аджарский авторитарный лидер Аслан Абашидзе объявил в своей республике высшую степень боевой готовности, после того как под угрозой оружия заставил кортеж г-на Саакашвили повернуть назад. Грузия отреагировала тем, что установила блокаду Батумского порта и закрыла контрольно-пропускные пункты. После напряженного противостояния этот спор был разрешен мирным путем, когда г-н Абашидзе согласился выплатить центральному правительству некоторые задолженности и разрешить аджарцам 28 марта участвовать в выборах в национальный парламент.
Во время этого кризиса Москва была озабочена тем, что российские войска могут оказаться в центре военного конфликта. Россия поддерживает тесные отношения с г-ном Абашидзе, равно как и с правителями Абхазии и Южной Осетии. Она также имеет прочные исторические и культурные связи с Грузией, которая была формально включена в состав Российской империи в 1801 году. Москва считает контроль над Кавказом жизненно необходимым для распространения влияния России на богатый нефтью Каспийский регион и стратегически расположенные бывшие советские республики Средней Азии.
Грузии нужен сильный лидер, чтобы решать свои серьезные проблемы, однако долговременная стабильность в стране требует системы разделения властных полномочий. Федеральная система, где автономным регионам переданы широкие полномочия, является наилучшим путем, чтобы сохранить территориальную целостность Грузии, в то же время способствуя самоуправлению в районах, которые центральное правительство сегодня не контролирует или контролирует слабо.
Грузинская конституция 1995 года умышленно неоднозначно трактует территориальные договоренности в ожидании, когда будет "полностью восстановлена юрисдикция Грузии над всей территорией страны". Но можно черпать вдохновение из опыта автономных территорий в других странах, например, Каталонии в Испании, Южного Тироля в Италии и Гренландии в Дании.
Для укрепления легитимного местного самоуправления регионам Грузии нужно оставить властные полномочия во всех сферах, исключая те, которые специально зарезервированы для государства. Центральное правительство должно сохранить важную роль в таких вопросах, как пограничный контроль. Центральный банк Грузии должен руководить монетарной политикой, а грузинская валюта должна иметь хождение по всей стране.
В целях укрепления местного самоуправления в каждом регионе должны быть исполнительная власть, региональный парламент и местная судебная система. Регионы стали бы участвовать в некоторых международных организациях и открыли бы официальные торговые представительства за рубежом. Они сами отвечали бы за общественный порядок и безопасность, в то же время разделяя с центральным правительством ответственность за сбор таможенных пошлин.
В дополнение, регионы управляли бы природными ресурсами, которые не будут специально переданы под совместное управление. Они стали бы устанавливать и собирать налоги на конкретные виды товаров и смогли бы осуществлять прямую иностранную торговлю, а также решать вопросы, связанные с использованием рабочей силы и землевладением. Они отвечали бы за местное образование, включая учебные программы для школ, и каждый из них имел бы собственный флаг, герб и гимн.
Став в январе президентом в результате "революции роз", г-н Саакашвили повысил доходы государства на 25%, начал своевременно выплачивать пенсии и смело арестовал коррумпированных официальных лиц. Однако чрезмерно активное использование властных полномочий может обернуться ему во вред, когда дело коснется сепаратистских лидеров. Для того чтобы вернуть сепаратистские регионы обратно в лоно Грузии, необходимо разделение властей, а не конфронтация.
Вместо того чтобы все делать самому, г-ну Саакашвили следовало бы начать дискуссии по вопросу разделения властных полномочий с Аджарией, Абхазией и Северной Осетией. Вместо обвинения России в бедах Грузии ему следовало бы попытаться заручиться помощью Москвы в том, чтобы поощрить сепаратистов к созданию сильно децентрализованной, асимметричной федеральной структуры.
Федерализм - безусловно, выигрышная формула, которая допускает местное самоуправление, сохраняя в то же время территориальную целостность. Посредством разделения властных полномочий Грузия могла бы из страны, стоящей на краю пропасти, превратиться в образцовое федеральное государство, которое оправдывает демократические ожидания своих граждан.
