Договор имеет много недостатков, и его историческое значение, возможно, зависит от того, станет ли он прелюдией к более масштабному сокращению выбросов парникового газа, утверждает Ванесса Хаулдер
Острая борьба вокруг Киотского протокола, связанного с климатическими изменениями, вступает в завершающую стадию. Все чаще появляются утверждения, что завтрашний саммит 'Россия-ЕС' откроет путь к ратификации этого договора Россия - это станет последним шагом, необходимым для его вступления в силу.
Россия фактически обладает правом решающего голоса в отношении этого неоднозначного договора, разработанного в 1997 г. и предусматривающего пятипроцентное - по сравнению с уровнем 1990 г. - сокращение выбросов 'парниковых газов' развитыми странами к 2010 г. Для каждой страны установлены 'потолки' таких выбросов. Если реальные выбросы какой-то страны оказываются меньше дозволенной квоты, она имеет право продать образовавшийся излишек - 'углеродный кредит' - другим государствам, превысившим свой лимит.
Чтобы договор начал действовать, его должна поддержать Россия: он вступает в силу только после ратификации странами, на чью долю приходится не менее 55% выбросов всего промышленного развитого мира.
Исход внутрироссийской дискуссии по поводу этого договора будет иметь далекоидущие последствия с точки зрения способности мирового сообщества справиться с одной из крупнейших долгосрочных задач в его истории.
На этой неделе, в связи с приближением срока, к которому российские государственные ведомства должны представить президенту Владимиру Путину рекомендации по данному вопросу, споры вокруг договора в России вспыхнули с новой силой. Критики протокола указывают, что он несет в себе потенциальную угрозу росту: один из президентских советников даже назвал его 'пактом смерти', который 'задушит' возрождающуюся экономику России.
Сторонники договора говорят о крупных финансовых средствах, которые Россия может получить от продажи 'углеродных кредитов' другим странам, присоединившимся к протоколу. Сумма, вырученная за излишки - образовавшиеся в результате закрытия ряда российских промышленных предприятий в 1990х гг. - вместе с щедрыми пособиями, предусмотренными протоколом, может достичь 10 миллиардов долларов.
Представители 'прокиотского' лагеря с осторожным оптимизмом говорят о том, что в ближайшие несколько месяцев г-н Путин - в связи с перспективой продажи излишков и успешным ходом переговоров с ЕС по вопросам энергетики и торговли - должен санкционировать ратификацию.
Заявление г-на Путина о намерении России ратифицировать договор имело бы серьезные политические последствия. После того, как три года назад США отказались присоединиться к протоколу, его вступление в силу будет рассматриваться как 'пощечина' администрации Буша и дипломатическая победа Европы, особенно активно выступающей в его поддержку.
Считается, что Киотский протокол должен сыграть позитивную роль: это первый международный договор в сфере экологии, предусматривающий использование рыночного механизма - продажи излишков - в качестве максимально эффективного способа достижения его целей. Помимо возможности торговли излишками для промышленно развитых стран, он создает стимулы для инвестиций в 'экологически чистые' технологии в странах развивающихся.
Но, при всем его символическом и политическом значении, роль договора с точки зрения экологии выглядит не столь однозначной. Протокол имеет несколько недостатков. Он нацелен на краткосрочную перспективу, его задачи ограничены, и, кроме всего прочего, к нему не присоединились США, вырабатывающие больше всего 'парниковых газов'. В сферу действия протокола попадает менее половины общемирового объема выбросов 'парникового газа', а по срокам он ограничивается ближайшим десятилетием. Уступки, сделанные в ходе многолетних мучительных переговоров, и выход из этого процесса Соединенных Штатов в 2001 г. привели к тому, что договор практически не окажет влияния на уровень этих выбросов в мировом масштабе.
Проблема связана с тем, что протокол не является серьезным инструментом давления на развитые страны в целях сокращения выбросов: они просто могут купить излишки у других государств. ЕС, Япония и Канада способны добиться намеченных показателей исключительно за счет приобретения 'углеродных кредитов' стран бывшего СССР. Хотя с политической точки зрения такой метод вряд ли будет пользоваться популярностью, лишь очень немногие страны намерены выполнить условия договора за счет собственных усилий по сокращению выработки 'парниковых газов' промышленными предприятиями, жилыми домами и автомобилями.
Киотский протокол, как и многие другие политические меры вроде синхронизации налогообложения на выбросы двуокиси углерода или протоколы в области исследований и стандартов, страдает перекосом в сторону экономических выгод. Его положения разработаны таким образом, что большинство стран в экономическом плане только выиграют, если другие государства сократят выбросы, а сами они этого делать не станут. Как отмечает профессор Университета Джонса Гопкинса (Johns Hopkins University) Скотт Баррет (Scott Barrett), для США расходы, связанные с выполнением протокола, превысят выгоды от сокращения ущерба, вызванного климатическими изменениями.
Многие экономисты скептически относятся к самой применимости анализа по принципу 'стоимость-эффективность' в отношении проблем, имеющих долгосрочный характер, недостаточно осознанных, а также связанных с необратимыми и потенциально катастрофическими последствиями. Однако противоречивая история Киотского протокола придает дополнительный вес аргументам профессора Баррета, обеспокоенного отсутствием в договоре стимулов, побуждающих страны присоединяться к нему. Кроме того, по его словам, готовность этих стран к сотрудничеству подрывается отсутствием жестких штрафных санкций за невыполнение его условий.
Критики Киотского протокола утверждают, что он обходит стороной проблему ожидаемого резкого повышения выбросов со стороны развивающихся стран. Более того, и в будущем предусмотренные договором механизмы скорее всего не приведут к расширению сотрудничества в выполнении его условий со стороны крупнейших развивающихся стран.
Необходимость расширения сотрудничества оказалась одной из самых сложных проблем, возникших на международных переговорах о климатических изменениях. Киотский протокол основывался на идее об аморальности и нереалистичности попыток заставить развивающиеся страны предпринимать какие-то действия до того, как уровень их жизни повысится, а богатые государства начнут реально сокращать выбросы.
Однако в 1997 г. именно опасения, что развивающиеся страны получат односторонние конкурентные преимущества, побудили американских сенаторов единодушно проголосовать против любых соглашений, связанных с климатическими изменениями, не предусматривающих сокращения выбросов развивающимися странами. Впрочем, даже если Киотский протокол вообще не вступит в силу, свою роль он сыграет. ЕС и Канада уже пообещали в добровольном порядке принять меры по выполнению его условий, независимо от правового статуса договора. На сегодняшний день самый амбициозный шаг в этом направлении предпринял ЕС: с января там вводится схема 'торговли выбросами', предусматривающая сокращение выбросов 15000 промышленных предприятий. В дальнейшем эту схему можно будет 'состыковать' с аналогичными мерами, принимаемыми в других регионах и государствах.
Да и в самих США многие штаты отвергли позицию федерального правительства как неадекватную (см. ниже). Более 20 штатов уже приняли или выдвинули законопроекты, связанные с выбросами 'парниковых газов', установили регистрационные стандарты в этой области или предприняли иные аналогичные шаги. Сегодня в Калифорнии вводятся меры по сокращению выбросов парниковых газов транспортными средствами, которые окажут серьезное воздействие на автомобильную промышленность США.
Однако на практике провал Киотского протокола неизбежно приведет к ослаблению политических мер в области климатических изменений. Участники протокола уже сталкиваются с сокращением поддержки жестких действий по снижению выбросов. Правительства Германии и Великобритании, активно выступающие в поддержку протокола в политическом плане, недавно были вынуждены пойти на уступки промышленным кругам в отношении еэсовской схемы 'торговли выбросами'.
Многие промышленники резко выступают против односторонних действий, которые могут привести к росту их расходов на энергоносители. 'С какой стати мы должны наносить ущерб собственной конкурентоспособности ради мер, которые не принесут никаких экологических преимуществ?' - задается вопросом EEF, объединение британских промышленников.
Кроме того, если договор так и не вступит в силу, это приведет к срыву переговоров о новом соглашении в развитие Киотского протокола, начало которых намечено на будущий год. В конечном итоге значение протокола связано не столько с его краткосрочными результатами, сколько с вопросом о том, сможет ли он заложить основы для более глубокого и масштабного сокращения выбросов 'парниковых газов', необходимость в котором возникнет в ближайшие десятилетия.
Развивающиеся страны, возможно, откажутся от участия в этих шагах, если не увидят явных свидетельств того, что развитые страны уже начали действовать. На попытки заключить новое международное соглашение может уйти целое десятилетие, а то и больше.
Г-н Путин явно учитывает эти соображения и использует их в качестве козыря на переговорах по Киотскому протоколу и другим вопросам. Напряженность, возникшая сегодня вокруг договора - это классический образец дипломатических переговоров 'в российском стиле'. Представители государства стараются избегать официальных заявлений, но они хорошо владеют искусством намека, давая понять, что уступки другой стороны в иных вопросах могут способствовать достижению договоренности по этой проблеме.
ЕС все яростнее настаивает на том, что Россия должна выполнить обязательство ратифицировать договор, взятое на себя в 2002 г. В результате он дает в руки российской стороне инструмент давления, позволяющий ей добиваться уступок по другим вопросам, например о вступлении во Всемирную торговую организацию, транзите в Калининградскую область - российский анклав на побережье Балтийского моря, а также изменении тарифов и квот в связи с расширением ЕС.
В теории, Россия только выиграет от внедрения энергосберегающих технологий в промышленности. Но если учесть, что либерализация внутренних цен на газ и электричество идет медленно, главным стимулом, побуждающим Россию дополнить словесное согласие реальными действиями, скорее всего станут уступки со стороны ЕС по другим вопросам.
Даже если Россия ратифицирует протокол, будущий договор, который придет ему на смену, должен отличаться куда большей гибкостью. По данным исследования, проведенного американской аналитической организацией - Центром имени Пью по изучению глобальных климатических изменений (Pew Center on Global Climat Change) - ключом к успешному заключению будущего соглашения станет гибкость и чуткость в отношении политических позиций отдельных стран.
Рауль Эстрада (Raul Estrada), бывший аргентинский посол в Китае, сыгравший решающую роль в достижении договоренности по Киотскому протоколу шесть лет назад, считает 'абсолютно необходимым' уже сейчас подумать о более широком подходе, способном привлечь страны, пока не участвующие в договоре. Возможно, одного протокола будет недостаточно, отмечает он. Для удовлетворения конкретных нужд разных стран могут понадобиться два или три протокола с различным набором обязательств.
Политические осложнения, связанные с Киотским протоколом, скорее всего окажутся лишь 'каплей в море' по сравнению с трудностями при выработке решения о том, какое соглашение должно прийти ему на смену. 'От национальных интересов никуда не деться, - утверждает Эйлин Клауссен (Eileen Claussen), президент Центра Пью. - Изменение климата - общая проблема, но страны будут готовы участвовать в коллективных действиях, только если сочтут, что они соответствуют их интересам'.
