Когда я пишу эти строки, я еще не знаю, кто выиграл президентские выборы. Но одно мы можем сказать точно: новому президенту в любом случае придется иметь дело с проблемой 'государств-неудачников'. Как отмечает в своем блестящем новом труде Фрэнсис Фукуяма (Francis Fukuyama), автор знаменитой книги 'Конец истории' ('The End of History'): 'Задача усиления управленских структур в слабых государствах, повышения их демократической легитимности, укрепления самостоятельности институтов' стала 'главным проектом современной международной политики'.*
Как показывает профессор Фукуяма, эта задача столь же важна, сколь и трудновыполнима. Важна она потому, что международная безопасность, не говоря уже об экономическом развитии, требует существования эффективно работающих государств. Трудность же связана с тем, что заставить государство 'заработать' - дело необыкновенно сложное. Политические 'прагматики' ошибаются, думая, что задачу государственного строительства можно игнорировать: пример Афганистана при талибах наглядно продемонстрировал обратное. Но столь же грубую ошибку допускают и политические 'идеалисты', полагая, будто мы знаем, как можно ее решить.
1980е гг. были десятилетием либерализации: главная цель заключалась в урезании функций государства. Однако со временем стало очевидно, что, при всей необходимости ограничения власти государства, еще важнее, чтобы само государство тем не менее существовало. Анархия - прямая противоположность свободы. Это, как учит Гоббс [Томас Гоббс - знаменитый английский философ 17 века - прим. перев.], просто 'война всех против всех'.
Профессор Фукуяма предлагает оценивать современные государства по двум параметрам - диапазону (широте функций) и силе (или эффективности). В США существует сильное государство с ограниченным диапазоном, во Франции - сильное государство с широким диапазоном; в Советском Союзе было сильное государство с максимально возможным диапазоном функций, в Сьерра-Леоне - необыкновенно слабое государство с ограниченным диапазоном, а в Бразилии - государство слабое, но диапазон его функций широк.
Диапазон и сила японского государства уменьшаются, а Россия при Борисе Ельцине по обеим параметрам пережила настоящий коллапс. Из этих двух тенденций большее значение имеет уменьшение силы государства. В начале 1990х Милтон Фридман (Milton Friedman) рекомендовал странам бывшего коммунистического лагеря 'приватизировать, приватизировать, и приватизировать'. Сегодня он говорит: 'Я был неправ. Выясняется, что верховенство закона, пожалуй, имеет более основополагающее значение, чем приватизация'.
Профессор Фукуяма, в свою очередь, утверждает, что 'сила государственных институтов в целом играет более важную роль, чем диапазон функций государства'. Однако, как продемонстрировала судьба СССР, превышение возможностей с точки зрения диапазона также может привести к гибели государства. Отчасти сила государства связана с его умением не 'прыгать выше головы'.
Таким образом, в идеале государство должно быть сильным, но обладать способностью к самоограничению. Как этого можно добиться? Для начала профессор Фукуяма выделяет четыре составляющие эффективности государства: организационную структуру, характер политической системы, легитимность и культуру. Между ними существует сложная взаимосвязь. Так, одной демократии недостаточно, поскольку она связана лишь с третьей составляющей. В отсутствие эффективных институтов, работоспособной политической системы и необходимого набора базовых ценностей результатом демократических выборов становится формирование легитимных, но абсолютно беспомощных структур.
'Высокое институциональное качество послевоенных структур экономического планирования в Японии, Корее и на Тайване, - добавляет профессор Фукуяма, - не стало результатом заимствования готовых технократических рецептов; оно неразрывно связано с многовековой иерархической бюрократической традицией, характерной для каждой из этих стран'. В странах с 'клиентской' социально-политической традицией, например в Черной Африке и Латинской Америке, те же самые институты потерпели бы неудачу.
Более того, утверждает профессор Фукуяма, 'недостаточный спрос внутри страны на институты или институциональные реформы является важнейшим препятствием для институционального развития в бедных странах'. Речь идет о классической проблеме выработки коллективных действий: даже если в долгосрочной перспективе от той или иной меры выиграют все, необходимые перемены блокируются групповыми интересами.
Однако давление извне в пользу государственного строительства тоже далеко не всегда приводит к желательным результатам. В Индии, Гонконге и Сингапуре британцам удалось создать работоспособные институты, но в Африке их усилия потерпели неудачу. Что же касается Германии и Японии, то там американцам незачем было заниматься собственно строительством государства: достаточно было заменить основу его легитимности на демократическую. Но во многих других странах США не смогли построить эффективные государственные институты: в этот список входят Куба, Филиппины, Гаити, Доминиканская республика, Мексика, Панама, Никарагуа и Южный Вьетнам. Не лучше обстоит дело и в тех случаях, когда укрепление государства выдвигается в качестве предварительного условия предоставления иностранной помощи.
Профессор Фукуяма объясняет, почему создать работоспособные административные институты так трудно, прибегая для этого к другой схеме, где одна шкала - это конкретность функций (или способность отслеживать их выполнение), а другая - их объем. Скажем, центральный банк обладает весьма конкретными функциями, а объем их невелик. Поэтому создать эффективный центральный банк сравнительно легко. Такие же сферы, как школьное образование и судебная система, отличаются низкой конкретикой и большим объемом функций. Создание этих институтов - дело трудное, поскольку оно связано с передачей решений на усмотрение судьи в каждом суде и учителя в каждом классе. Для решения этой проблемы надзор извне должен сочетаться с внутренними нормами поведения. Тем не менее, ни один из вариантов этой стратегии нельзя назвать идеальным рецептом.
Профессор Фукуяма объяснил, почему государственное строительство - столь трудная задача. Однако это не оправдывает провалов в Ираке. Как отмечает автор, администрация США проигнорировала прошлый опыт постконфликтного восстановления государств. Но даже эта непосредственная задача - лишь наиболее простая часть уравнения. 'Ни США, ни международное сообщество не могут похвастаться особыми успехами в создании дееспособного государственного механизма ни в одной из стран, восстановлением которых они занимаются', - утверждает Фукуяма. Вместо наращивания потенциала, они его истощают. Отношения США с Боснией, Косово и Афганистаном носят 'полупостоянный, полуколониальный' характер.
США втягиваются в процесс создания империи на более или менее постоянной основе не потому, что они в состоянии воплотить в жизнь химеры относительно 'демократической империи', а как раз из-за неспособности это сделать. Пытаясь обеспечить свою безопасность, Соединенные Штаты сегодня оказались вовлечены в запутанную ситуацию на Ближнем Востоке и в Центральной Азии. Но безопасность - не единственная причина для внешнего вмешательства. Поводом для него служит также экономическое развитие и проблема прав человека.
Как показывает исторический опыт, могущество одновременно необходимо и бессильно. Могущество, отмечает профессор Фукуяма, необходимо для обеспечения законности внутри страны и сохранения существующего мирового порядка. Если иностранное государство вмешивается в ситуацию, с которой не справились местные власти, оно сталкивается со всеми проблемами, сопровождающими имперскую политику. Если же оно этого не делает, нам приходится жить в кошмарных условиях анархии. Это самая трудная из дилемм, с которым сегодня приходится сталкиваться государственным деятелям. И эффективность действий любого президента проявится в том, насколько творчески он подойдет к ее решению.
