11 декабря 2004 года, три месяца спустя после ужасного террористического нападения на бесланскую школу номер 1 в Северной Осетии, война в Чечне официально начала отсчет второго десятилетия с момента своего начала. Жестокое нападение на школу подчеркивает тот факт, что после десятилетия чеченских войн ситуация на Северном Кавказе остается безвыходной. России приходится противостоять возможному возникновению этнополитических и междоусобных конфликтов, которыми был отмечен распад СССР, включая конфликт между осетинами и ингушами из-за Беслана. Россия сталкивается с дальнейшим разрушением экономики региона, с ухудшением социальных условий и с распадом политических структур.
Москва долгое время не обращала внимания на Северный Кавказ, особенно после начала войны в Чечне. В советские времена не предпринималось всесторонних усилий для развития этого региона. Приоритет отдавался промышленности и ключевым территориям с преобладанием городского населения, в то время как сельские районы, где жила значительная часть населения страны, большей частью игнорировались. После падения СССР региональные проблемы обострились из-за потока беженцев и миграции с Южного Кавказа и из Средней Азии. Хотя восстановление российской экономики после 1999 года принесло некоторые улучшения, особенно для крупных городских и промышленных центров, таких как Ростов-на-Дону, Северный Кавказ по-прежнему отстает в своем развитии от других регионов Российской Федерации. И в самом худшем состоянии находится, что совершенно очевидно, Чечня.
К экономическому кризису на Северном Кавказе добавился кризис регионального руководства, истоки которого также восходят к советскому периоду. В СССР автономия административно-территориальных образований, таких как края и республики Северного Кавказа, была в значительной степени символической. Вся власть принадлежала коммунистической партии и центру. Столицы автономных республик были похожи на немного переросшие себя провинциальные городки. Дорога к успеху пролегала через Москву с ее возможностями в области образования, с ее удобствами и благами, с ее весомыми должностями в центральном бюрократическом аппарате. Самые амбициозные и способные члены национальных элит стремились к центру власти, и, обрусев, теряли связи со своими родными местами. Местные лидеры на Северном Кавказе (как и в других местах в СССР) назначались на свои посты из Москвы. Их политический опыт ограничивался решением чисто местных вопросов и исполнением директив из центра.
Вдобавок ко всему, поскольку в советский период отсутствовало планирование экономического развития регионов, на Северном Кавказе не было общих региональных административных и политических структур. (Включение региона в политические рамки Южного Федерального округа - это инновация президента Владимира Путина, введенная в 2000 году.) Советское правительство всегда очень тщательно следило за тем, чтобы в регионах не возникали базы власти и элиты, способные бросить вызов московскому правлению. А после распада СССР многочисленные политические партии 'по интересам' (в отличие от узконаправленных национальных политических движений) не смогли закрепиться на Северном Кавказе.
В результате в настоящее время элитарные слои Северного Кавказа составляют местные чиновники советской эпохи, националисты различных мастей, лидеры так называемых 'бизнес-мафий', малочисленные группы образованных молодых идеалистов без опыта административного руководства, а также отдельно стоящие руководители, такие как бывший президент Ингушетии Руслан Аушев, который до возвращения на Северный Кавказ достиг известного положения в центре. Однако Аушеву не удалось создать региональную базу поддержки, выходящую за рамки его собственной этнической группы. В 90-е годы вся эта пестрая элита оказалась мало приспособленной к решению многочисленных проблем по созданию новых политических структур и действующей рыночной экономики, а также к формированию новых отношений с Москвой.
Сразу после трагедии в Беслане в сентябре 2004 года Москва внезапно очнулась, осознав всю масштабность проблем Северного Кавказа. Российское правительство правильно определило в качестве основных причин региональных конфликтов и распространения групп боевиков, готовых заниматься террористической деятельностью, укоренившуюся бедность и несоответствующие социальные условия. Президент Путин назначил своего близкого помощника Дмитрия Козака новым представителем Москвы в Южном Федеральном округе, поставив перед ним задачу оценить социально-экономическую ситуацию и разработать для региона план по снижению уровня бедности и развитию.
Однако Путин также ухватился за бесланскую трагедию как за стимул для продвижения вперед своей пятилетней кампании общего реформирования российской федеральной системы. Эта кампания была нацелена на воссоздание мощного централизованного государства и вертикали власти, и началась она в 2000 году с создания семи новых федеральных округов и назначения туда полномочных представителей президента. Каждый из этих новых федеральных округов или 'супер-регионов' объединил примерно по дюжине существующих административно-территориальных единиц, а новые столицы округов должны были стать региональными центрами для подчиненных территорий. Представители президента, возглавившие все эти новые округа, были призваны обеспечить выполнение подчиненными им региональными руководителями федеральных законов и бюджетной политики, разработку новых социальных и экономических программ, а также сбор статистических данных для центрального правительства.
Путин надеялся на то, что новые округа укрепят политические и экономические связи регионов с Москвой и повысят коэффициент полезного действия административной системы управления. Его заявление от 13 сентября 2004 года о том, что выборы губернаторов во всех регионах России будут заменены прямым назначением из Москвы (правда, местные законодательные органы должны будут номинально утверждать данные назначения) стало очередным шагом в этом процессе централизации. Предложение президента было утверждено российской Думой и после его подписания Путиным стало законом, несмотря на значительный поток критики из-за границы, в которой осуждалось ограничение региональной автономии, и на очевидное сворачивание демократических завоеваний 90-х годов. Кроме того, эти изменения были подвергнуты осуждению за то, что они имели мало общего с проблемами, выявленными в Беслане.
Однако для Путина такие общие точки соприкосновения существовали. Он и члены президентской администрации в своих публичных выступлениях и в частных беседах ясно дали это понять. (К ним можно отнести встречи западных обозревателей с президентом Путиным, министром обороны Сергеем Ивановым и советником по национальной безопасности Игорем Ивановым в Москве вскоре после бесланской трагедии в период 6-13 сентября 2004 года; я тоже в них участвовала). События в Беслане наглядно подчеркнули то, что уже было известно большинству российских обозревателей и Кремлю - что российское государство загнивает изнутри из-за коррупции и стяжательства. Именно мелкие взятки позволили террористам свободно пройти через все блокпосты и кордоны и добраться до школы в Беслане, а также подняться на борт самолетов в аэропорту Домодедово, когда две женщины-смертницы взорвали два пассажирских авиалайнера за неделю до нападения на Беслан. И именно не имеющая пределов алчность заставляет бывших и нынешних государственных чиновников создавать на базе ключевых государственных предприятий 'дочки для дойки', что увеличивает трудности местного населения и вызывает у него неприязнь к власти.
Путин и прочие кремлевские руководители считали все это порождением 90-х годов. Для них 90-е годы были десятилетием хаоса, а не годами зарождающегося политического плюрализма, как в целом считает Запад. С их точки зрения, региональные руководители восприняли знаменитый призыв президента Ельцина 'брать столько суверенитета, сколько сможете проглотить' как сигнал к созданию своих удельных княжеств. Эти руководители оказывали открытое неповиновение Москве, создавали бесчисленные новые региональные правила, изменяли направление потока доходов в казну, подставляя под него собственные сундуки. Избирательная политика в регионах стала безнадежно нечестной, поскольку местная мафия и бизнес-кланы были основными спонсорами кандидатов на губернаторские посты и их предвыборных кампаний. На выборах музыку заказывали именно они, а не местные избиратели, и даже не Москва.
С точки зрения Путина, децентрализация, имевшая место при Ельцине, послужила расколу федерации, она спровоцировала движение в сторону регионального сепаратизма, которое проявилось в Чечне в самой худшей форме. По его мнению, узкие интересы коррумпированной местной элиты в Чечне и других местах подменили собой объявленные принципы самоопределения, которые в советскую эпоху помогли создать федеративную систему в России. Путин и его окружение испытывали растущее разочарование в связи с ростом региональных проблем и противоречий, а также в связи со своей неспособностью осуществлять управление на основных территориях федерации. В результате этого в Кремле возникла убежденность в том, что для спасения национального единства и общественной безопасности от угроз-близнецов - сепаратизма и терроризма - необходимо восстановить прямую власть Москвы над регионами. Эту убежденность усилили трагические события в Беслане и неспособность местных властей предотвратить данный теракт или должным образом отреагировать на него.
Покончив с прямыми выборами губернаторов, Путин дал ясно понять, что цель таких действий - заставить губернаторов нести ответственность перед ним, президентом. Они должны служить российскому государству, а не местной мафии. Если суммировать вышесказанное, то с точки зрения Путина, его реформы по централизации направлены на искоренение широко распространенной коррупции, из-за которой стал возможен теракт в Беслане; на прекращение манипуляций с региональными выборами и с политикой, которая сделала региональных руководителей заложниками местных интересов, а не интересов Москвы; на то, чтобы местные лидеры несли персональную ответственность перед президентом за результаты развития их регионов.
Хотя в административных изменениях Путина имеется собственная внутренняя логика, для стороннего наблюдателя они выглядят иначе. Похоже на то, что такие изменения специально и преднамеренно призваны устранить местное участие в принятии решений через избирательный процесс, а сам этот процесс лишь ограничивает возможности Москвы эффективно управлять страной в будущем. Не в последнюю очередь данные изменения вызывают вопрос: останется ли Россия в будущем федеративным государством, в котором существует распределение власти между центром и регионами/республиками. Короткий ответ на данный вопрос может звучать как 'нет, не останется'. Если это действительно так, то кончина России как федеративного государства затормозит усилия Москвы по урегулированию положения на Северном Кавказе и по реинтеграции Чечни в состав государства в качестве самостоятельного образования. Административные изменения могут усилить политическую напряженность в таких республиках как Татарстан, где движения за независимость начала 90-х годов были приглушены только благодаря передаче полномочий в ряде аспектов экономической, социальной и политической жизни из Москвы в Казань.
По сути дела, при Путине Москва уходит в сторону от концепции России как многонационального/многотерриториального государства. Национальные вопросы, которые имели превалирующее значение в политике на Северном Кавказе и в Поволжье (включая Татарстан) в Российской империи и в Советском Союзе, теперь скрываются под более нейтральным названием 'региональных' вопросов. Статус национальных территорий, таких как Татарстан и республики Северного Кавказа, снижается до уровня 'регионов'. Автономия Татарстана, определенная в договоре с Москвой от 1994 года, с приходом в 2000 году к власти Путина была уменьшена. Москва также прекратила заключение подобных договоров о разделе полномочий с другими регионами и начала постепенное движение в обратном направлении. Российское министерство по делам национальностей, которое в марте 2004 года по сути упразднили как министерскую структуру, после событий в Беслане было восстановлено - но под другим названием - министерство регионального развития. А во время московских дебатов о назначении региональных губернаторов высказывались и предложения об ограничении полномочий региональных законодательных собраний, о прямом назначении мэров и даже об общей отмене автономных республик и регионов с возвратом к усовершенствованной форме царских провинций.
Идея федерализма снизу вверх, которую отстаивает Татарстан и его президент Минтимер Шаймиев, и которая предусматривает политический паритет между центром и регионами, была отвергнута Москвой. Путин дал ясно понять, что федерализм, если ему вообще суждено существовать, будет создаваться сверху вниз. Федерализм не будет основываться на взаимных соглашениях между центром и регионами, он будет основываться на том, что Москва посчитает нужным делегировать регионам.
Это будет очень проблематично. Дело в том, что сразу после Беслана (во время встречи президента с западными обозревателями и аналитиками в его резиденции в Ново-Огарево) Путин пообещал 'больше гибкости' в политических отношениях с Чечней и с Северным Кавказом, а также 'больше автономии' для Чечни. Но если будет свернута политическая база для автономии, а Россия станет унитарным государством, возможно ли будет относиться к Чечне как к 'особому случаю'? Представители элиты в традиционных автономных республиках России, таких как Татарстан и республики Северного Кавказа, всегда выступали против унитарного государства (не в последнюю очередь из-за того, что такие шаги приведут к ограничению их собственной власти).
Далее. Пытаясь построить новую политическую и административную систему в России сверху вниз, Путин также стремится создать новые кадры региональных руководителей путем насаждения людей со стороны, то есть из Москвы. Назначением представителей президента и губернаторов он отошел в сторону от решения задачи по воспитанию новых лидеров на местном уровне, лидеров, которые со временем могут заручиться подлинной народной поддержкой. На самом деле Путин не доверяет местной элите, которая не связано тесными узами с Москвой (или с Санкт-Петербургом). По мнению Путина, проблема России - это избыток местной 'инициативы' и 'лидерства', а не их нехватка.
Тенденция к назначению региональных руководителей со стороны создаст также дополнительную нагрузку на кадровые ресурсы самой Москвы. Путинская вертикаль власти - это не классическая пирамида, в основании которой лежит широкая народная поддержка. Это узкая колонна, идущая вниз из Кремля. Такая ситуация возникла из-за того, что в отличие от генеральных секретарей и президентов советской эпохи у Путина нет партийной структуры или системы коллективного руководства, на которую он мог бы положиться. С момента прихода к власти в 2000 году он импровизировал, создавая неформальную систему, в которую был вовлечен тесный круг лиц, объединенных общими интересами, и в которую вошли его сослуживцы по КГБ и коллеги по работе в Санкт-Петербурге. Новые реформы государственного управления потребуют компетентных людей из его ограниченного резерва. Назначение Дмитрия Козака показывает то затруднительное положение, в котором оказался Путин. Козак является близким соратником Путина с санкт-петербургских времен. Он уже прошел целый ряд должностей в российском государственном аппарате и в администрации президента. До последнего назначения он отвечал за модернизацию чиновничьего аппарата федерального правительства.
По сути дела, Путин заменил соглашения о разделе полномочий с российскими регионами и прямые выборы на сеть своих эмиссаров или наместников, таких как Дмитрий Козак. Международный опыт, а также исторический опыт самой России говорит о том, что такой подход вряд ли очень поможет в разрешении давних и пустивших глубокие корни проблем в регионах типа Северного Кавказа. В лучшем случае, он даст лишь временное решение. Надежных помощников, таких как Дмитрий Козак, невозможно бесконечно перемещать с места на место по мере возникновения новых проблем. Как следствие, реформа управления, основанная на назначениях из центра, создает опасность формирования выхолощенного и пустого внутри государства, вместо того, чтобы выстроить сильную и эффективную систему управления - как на центральном, так и на местном уровне.
Фиона Хилл - старший научный сотрудник отдела зарубежных исследований Брукингского Института.
_________________________________________________
Избранные сочинения Фионы Хилл на ИноСМИ.Ru:
Путин, "ЮКОС" и Россия ("The Globalist", США)
Хватит обвинять Путина, пора ему помогать ("The New York Times", США)
Ходорковский забыл, что украл 'ЮКОС' у государства ("Los Angeles Times", США)
