В тот вечер в 1997 г., после двух суток непрерывных переговоров большинство делегатов, заполнивших киотский конференц-центр, клевали носом. Однако Стью Айзенстату (Stu Eizenstat), главе американской делегации на конференции по глобальному потеплению, было не до сна: он тянул руку, прося слова. Буквально излучая энергию, Айзенстат включил микрофон и сделал короткое заявление: 'окончательный компромиссный проект', только что переданный делегатам для утверждения, для Соединенных Штатов неприемлем, поскольку из него удалены все упоминания о 'торговле выбросами'.
Председатель конференции подождал, пока в зале воцарится тишина, а затем произнес простую фразу: 'Могу я попросить делегацию США пройти в мой кабинет?' Через несколько минут, когда мы втиснулись в маленький кабинетик, председатель заявил представителям США, что они - единственная делегация, настаивающая на принятии этого неоднозначно воспринимаемого пункта, и призвал одобрить соглашение без упоминания о 'торговле выбросами'. Айзенстат отказался. Председатель согласился включить положение в текст, вернулся в аудиторию, и вскоре объявил о том, что конференция одобрила новое соглашение. Он предложил назвать документ 'Киотским протоколом'.
Семь с лишним лет спустя, соглашение, разработанное в ходе тех нескончаемых ночных переговоров, наконец, вступает в силу. 16 февраля Киотский протокол - которым столь многие в мире восхищаются, а столь многие в США поносят - свяжет юридическими обязательствами подписавшее его 131 государство. В первую очередь результаты этого проявятся в 35 промышленно развитых странах - в том числе Канаде, Японии и всех государствах-членах ЕС - договорившихся об ограничении выбросов 'парниковых газов' в период с 2008 по 2012 г.
Однако в этом событии есть и парадоксальный аспект. Соединенные Штаты не станут участниками Киотского договора. Тот факт, что администрация Буша отвергла это соглашение, для многих людей в мире стал негативным символом ее внешней политики. Тем не менее, непреходящим наследием Киотского протокола, вполне возможно, станет как раз американская идея о том, что 'торговля квотами' является эффективным и недорогим инструментом контроля над эмиссией парниковых газов.
Сегодня Европейский союз - в ходе переговоров в Киото возражавший против 'торговли выбросами' - внедряет амбициозную программу 'сокращения и торговли' эмиссиями в рамках борьбы с глобальным потеплением. В то же время, в Соединенных Штатах - которые стали инициатором 'торговли выбросами' и ее главным защитником в ходе киотского процесса - попытки разработать общенациональную программу по торговле эмиссиями парниковых газов застопорились, и прогресса в этом направлении в ближайшее время ожидать не приходится.
Что такое 'торговля выбросами'? Это альтернатива традиционному регулированию, связанная с использованием рыночных механизмов для снижения расходов на решение экологической задачи. В рамках типичной программы по торговле выбросами фирме сначала выдается разрешение на выброс вредных веществ в атмосферу, а затем предлагается выбор - воспользоваться этим разрешением или продать его. Компании, способные без больших затрат сократить вредные выбросы, получают прибыль за счет продажи своих разрешений другим фирмам, которым внедрение мер экологической безопасности обойдется дороже. В результате экологическая задача решается с меньшими общими затратами, чем при традиционном подходе - когда на все корпорации налагаются одинаковые ограничения.
В Соединенных Штатах такие программы осуществлялись с огромным успехом. В 1990 г. президент Буш-старший подписал закон о внедрении программы по 'торговле выбросами' для борьбы с кислотными дождями. По предварительным оценкам, расходы на сокращение выбросов должны были составить 400-1000 долларов на каждую тонну вредных веществ, однако, отчасти благодаря гибкой системе 'торговле выбросами', ее реальная стоимость сократилась до 100-200 долларов на тонну. Аналогичные программы по контролю над химическими веществами, разрушающими озоновый слой атмосферы, и смогом в городах, также увенчались полным успехом.
С точки зрения американских переговорщиков на Киотской конференции, 'торговля выбросами' была важным инструментом, позволяющим решить сразу две проблемы. Во-первых, в ходе подготовки к конференции многие экономисты и представители деловых кругов утверждали, что сокращение выбросов парниковых газов до уровня, предлагаемого некоторыми государствами, стало бы непосильно дорогим делом. Торговля выбросами рассматривалась как эффективное средство сокращения расходов - отчасти потому что данные исследований показали: во многих странах существует возможность сократить эмиссии без особых затрат. Если бы Соединенные Штаты могли платить другим государствам за подобные сокращения и получить 'углеродные кредиты' [право на выбросы сверх установленной для страны квоты - прим. перев.] в рамках международной программы торговли выбросами, это позволило бы нам значительно сократить наши собственные затраты.
Во вторых, торговля выбросами позволяла 'распутать' самый сложный узел проблем, возникший на переговорах - каким образом можно привлечь к сотрудничеству развивающиеся страны. Вырисовывалось достаточно простое решение: любая развивающаяся страна, согласившаяся установить для себя лимиты на выбросы парниковых газов, могла бы заработать деньги за счет участия в международной программе торговли излишками.
Однако в последние месяцы перед Киотской конференцией, поддержка Соединенными Штатами идеи о 'торговле выбросами' натолкнулась на непроницаемую стену подозрительности по всему миру. Для многих стран она представляла собой нечто совершенно неизвестное; ее зачастую презрительно назвали 'торговлей правом на загрязнение'. Многие страны рассматривали сокращение экологического загрязнения как нравственный долг, и экономическая логика, лежавшая в основе торговли выбросами, казалась им неубедительной.
Задним числом можно сказать: настойчивые усилия США по включению пункта о 'торговле выбросами' в Киотский протокол принесли немалую пользу. Сегодня программы в этой области пользуются куда большим признанием, чем семь лет назад. Более того, они легли в основу нового плана Европейского союза по контролю над парниковыми газами (на 1 января этого года более 12000 предприятий в 25 странах-членах ЕС получили разрешения на выбросы парниковых газов с правом их продажи). Как сообщалось в 'European Newsletter' в 2002 г., 'именно после принятия Киотского протокола идея 'торговли выбросами' впервые прочно вошла в повестку дня ЕС'.
Тем не менее - опять же задним числом - надежды, которые американцы возлагали на торговлю выбросами в ходе киотских переговоров, выглядят преувеличенными. Перспектива участия в программах торговли излишками не побудила развивающиеся страны согласиться на установление общенациональных лимитов на выбросы (да и вообще не вызвала у них интереса). Как отмечают некоторые наблюдатели, во многих развивающихся странах отсутствует необходимая инфраструктура для внедрения общенациональных лимитов или участия в международных программах торговли квотами. Похоже, первые радужные надежды на эту идею со стороны США были продиктованы скорее идеализмом, чем реализмом.
В связи с этим возникают вопросы более общего порядка: чему мы научились за семь лет с момента принятия Киотского протокола? И вообще, Киотский протокол - это успех или провал?
В некоторых отношениях принятие Киотского протокола уже сегодня можно назвать успехом исторического масштаба. Это соглашение побудило десятки стран (многие из них - впервые) разработать серьезные программы по борьбе с глобальным потеплением. Оно позволило гораздо лучше понять преимущества - и ограниченность - торговли выбросами. Оно помогло общественности во многих странах мира осознать опасности, связанные с глобальным потеплением.
Однако в некоторых важных аспектах Киотский протокол потерпел неудачу. Тот факт, что его не подписали Соединенные Штаты, на долю которых приходится наибольший объем выбросов парниковых газов - резко ограничивает его реальное воздействие. Влияние протокола на развитие экологически чистого топливно-энергетического сектора в развивающихся странах будет, по всей вероятности, скромным. 'Новое поколение' соглашений по глобальному потеплению должно охватить как главного 'загрязнителя', так и крупнейшие развивающиеся страны.
Вернемся на семь лет назад - в киотский конференц-центр. После объявления, сделанного председателями, зал взорвался громовыми аплодисментами. В тот вечер среди участников царили эйфория и радужные надежды. С тех пор мы убедились, что борьба против глобального потепления - дело долгое и трудное. Мы добьемся победы лишь в том случае, если будем извлекать уроки из каждого сделанного шага и вносить соответствующие коррективы.
Дэвид Б. Сандалов - ученый-эколог, работающий в Институте Брукингса (Brookings Institution), был заместителем госсекретаря по проблемам мирового океана, экологии и науки в администрации Клинтона (Clinton)
