Данная статья опубликована в 5-м номере журнала 'Россия в глобальной политике' за 2006 год. Материал публикуется с любезного разрешения редакции издания.
Айво Даалдер - старший научный сотрудник Института Брукингса. Джеймс Голдгайер - профессор политических наук Университета Джорджа Вашингтона и адъюнкт-старший научный сотрудник Совета по международным отношениям. Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs, N 5 (сентябрь - октябрь) за 2006 год. © Council on Foreign Relations Inc.
____________________________________________________
НОВЫЕ РУБЕЖИ
Превращение Cевероатлантического альянса в глобальную организацию прошло без особой помпы и практически осталось незамеченным. Созданный после Второй мировой войны для защиты Западной Европы от угрозы со стороны Советского Союза, сегодня он призван нести стабильность в другие регионы. При этом расширяются и география, и спектр его деятельности. В послужном списке НАТО за последние годы - миротворческая операция в Афганистане, подготовка иракских сил безопасности, материально-техническое обеспечение миссии Африканского союза в Дарфуре (провинция в Судане. - Ред.), помощь пострадавшим от цунами в Индонезии, жертвам урагана 'Катрина' и землетрясения в Пакистане.
Расширение сферы деятельности НАТО - результат новой политической ситуации, сложившейся в мире после холодной войны. Сегодня террористы, взращенные в Эр-Рияде и обученные в Кандагаре, способны где-нибудь в Гамбурге планировать смертоносные атаки на Нью-Йорк. Происходящее в одном конкретном месте может оказать влияние на безопасность, благополучие, жизнь и здоровье людей в любой точке планеты. Альянс пришел к выводу, что лучший, а при определенных условиях и единственный способ защиты от угроз из отдаленных регионов мира - это обезвредить сам источник. Подобная концепция активной обороны зачастую подразумевает комплексное применение силового ресурса: доставку гуманитарной помощи и эвакуацию пострадавших с помощью вертолетов, деятельность по управлению, сдерживанию и разведке в рамках миротворческих операций, профессиональную подготовку местных сил безопасности опытными офицерами. В качестве ведущей международной военной организации, объединяющей целый ряд преуспевающих стран, глубоко заинтересованных в глобальной стабильности, НАТО идеально приспособлена для того, чтобы справляться с такого рода задачами.
С учетом количественной нехватки живой силы США в Ираке и недостаточного участия Европы в операциях, проводимых на удаленных территориях, НАТО с трудом выполняет даже свои текущие обязательства. К тому же при том, что альянс постепенно осознает настоятельную потребность силового и гуманитарного вмешательства за пределами Европы, круг его потенциальных членов до сих пор ограничен требованием, чтобы участниками были североамериканские и европейские страны. Это проблема, которую предстоит обсудить на ноябрьском саммите НАТО в Риге. Ее лидеры рассмотрят предложение о переосмыслении роли организации с точки зрения углубления отношений с государствами, не входящими в трансатлантическое сообщество, начиная с таких партнеров альянса, как Австралия, Новая Зеландия и Япония. В основе предстоящих усилий лежит инициатива США и Великобритании по установлению 'глобального партнерства' между НАТО и неевропейскими странами в целях расширения диалога с другими крупнейшими демократиями мира. Но это лишь первый шаг. Следующей инициативой должно стать открытие доступа в НАТО всем демократическим странам, готовым и способным помочь организации в выполнении ее новых обязательств. Только глобальный союз государств будет в состоянии справиться с насущными глобальными проблемами.
ПОСТОРОННИМ ВХОД ВОСПРЕЩЕН
В качестве центральной внешнеполитической задачи на протяжении всего XX века Соединенные Штаты преследовали цель не допустить чьей-либо гегемонии в Европе. Ради этого Америка участвовала в двух мировых войнах на европейском континенте и продолжала стоять на страже в период холодной войны. Трансатлантический альянс, созданный в 1949 году, когда коммунизм представлял реальную угрозу безопасности и стабильности в Европе, сыграл ключевую роль в решении этой задачи. Подписание Североатлантического договора имело двоякую цель. С одной стороны, оно являло собой конкретное обязательство, взятое на себя США, прийти на помощь Европе в случае советских посягательств, а с другой - это был способ убедить шаткие правительства континента противостоять распространению коммунистической идеологии внутри своих стран.
Европейская направленность этого договора подкреплялась статьей 10, согласно которой только европейские страны могут быть членами НАТО. Кроме того, статья 6 ограничивала географию деятельности альянса. Последняя распространялась на территории договаривающихся сторон в Европе либо Северной Америке, алжирские департаменты Франции, территории или острова, находящиеся под юрисдикцией какой-либо из договаривающихся сторон и расположенные в североатлантической зоне севернее тропика Рака, а также на вооруженные силы, суда и летательные аппараты договаривающихся сторон, находившиеся на этих территориях или над ними. В рамках Североатлантического договора было создано сообщество, носящее строго трансатлантический характер; обязательства коллективной обороны не распространялись на колонии и другие подконтрольные территории, расположенные за пределами Северной Атлантики. В период холодной войны число членов организации выросло с 12 до 16: в 1950-х к НАТО присоединились Греция, Турция и Западная Германия, а в 1982 году их примеру последовала Испания.
Спустя 40 лет после основания альянса 'железный занавес' пал, и началось воссоединение Европы. НАТО сыграла существенную роль в ее консолидации: инкорпорировала воссоединенную Германию, способствовала завершению кровопролитной войны на Балканах и открыла двери бывшим противникам - странам-членам Организации Варшавского договора. В 1999-м году число членов блока увеличилось до 19 за счет Венгрии, Польши и Чехии, а пять лет спустя достигло 26 после вступления в организацию семи молодых демократий Центральной и Восточной Европы. По мере своего расширения НАТО способствовала сплочению исторически разобщенного континента, установлению на нем мира и демократии.
МИССИЯ ВЫПОЛНЕНА
С возникновением в 1990-х годах новой, единой и свободной Европы стратегическая цель европейской политики США была в основном достигнута. Поэтому большую часть десятилетия Америка посвятила решению вопроса о том, как правильно распорядиться своей мощью. В Вашингтоне анализировали, какую роль США могут сыграть в предотвращении этнических конфликтов и геноцида, обсуждали вариант использования военного потенциала преимущественно для гуманитарного вмешательства и стабилизации постконфликтных ситуаций. Теракты 11 сентября 2001 года разом положили конец дискуссии. Глобальный характер проблем, с которыми столкнулись Соединенные Штаты, со всей очевидностью предстал как перед лидерами страны, так и перед обществом в целом.
Эта новая реальность не только радикально повлияла на внешнюю политику Вашингтона, но и коренным образом изменила роль самого успешного в мировой истории альянса. Уже 12 сентября члены НАТО предприняли беспрецедентный шаг, обратившись к положениям договора, касающимся коллективной обороны. В соответствии с ними нападение на одну из стран альянса приравнено к нападению на всех его участников. Сначала администрация Буша отвергала любое непосредственное участие НАТО в военных операциях в Афганистане, но затем сочла его целесообразным, сталкиваясь с необходимостью решения проблем глобальной эры. Обязательность такого участия особенно усилилась после размещения войск в Ираке, когда Америке понадобилась помощь в поддержании безопасности и восстановлении Афганистана. В августе 2003-го в освобожденном от талибов Афганистане под официальный контроль НАТО перешли Международные силы содействия безопасности (МССБ). Действуя поначалу в Кабуле, а также на прилежащих к нему территориях и не подвергаясь особому риску, МССБ постепенно расширяли зону ответственности на 'горячие' области юга страны. Военное присутствие НАТО в Афганистане выросло с пяти тысяч в начале операции до сегодняшних девяти тысяч человек. К концу 2006 года планируется довести эту цифру до 15 тысяч.
На данный момент командование операцией в Афганистане далеко не единственный пример деятельности Североатлантического альянса за пределами Европы. Несмотря на внутренние разногласия по поводу Ирака, НАТО обеспечила подготовку 1 500 иракских офицеров и доставку необходимого военного снаряжения местным силам безопасности. Блок организовал воздушный мост для переброски пяти тысяч военнослужащих стран Африканского союза в Дарфур и способствовала ротации размещенных там войск. Альянс также взял на себя подготовку офицеров и техническое содействие миссии Африканского союза в его штаб-квартире в Аддис-Абебе. Соединенные Штаты и их европейские союзники 'пришли к пониманию того, что фокус деятельности альянса смещается из Европы в сторону остального мира. Американо-европейские отношения все больше зависят от событий на Ближнем Востоке, в Азии и Африке' - так сказал в декабре прошлого года заместитель госсекретаря США по политическим вопросам Николас Бернс.
С расширением географии НАТО расширяются и масштабы ее деятельности; сегодня альянс осуществляет операции, которые уже не связаны напрямую с целостностью и безопасностью конкретной территории, но проводятся в более широком контексте международной стабильности. К примеру, в прошлом году НАТО переправила по воздуху в пострадавший от землетрясения Кашмир 3 500 тонн припасов, предоставленных участниками альянса и прочими странами, а также оказала населению медицинскую и иную помощь. Приходящая в себя от последствий цунами Индонезия получила стройматериалы для сооружения четырех новых мостов, а жертвы 'Катрины' в США - продукты питания, водоочистительные установки, электрогенераторы и вертолеты.
БОЛЕЗНИ РОСТА
Совершенно очевидно, что НАТО меняется, но, возможно, этих изменений недостаточно. Если главная цель альянса отныне не территориальная оборона, а объединение стран с общими ценностями и интересами во имя решения глобальных проблем, ему нет необходимости оставаться строго трансатлантическим. Демократические страны, включая Австралию, Бразилию, Индию, Новую Зеландию, Южную Корею, Японию, разделяют ценности НАТО и во многом преследуют одинаковые интересы. Все они способны внести значительный вклад в дело альянса, предоставив дополнительную военную или материальную помощь для противостояния глобальным угрозам и решения глобальных проблем. Операции на Балканах и в Афганистане значительно выиграли от участия в них стран, не входящих в Североатлантический блок. Австралия, Южная Корея и Япония направили достаточно крупные контингенты в поддержку усилий членов альянса по стабилизации обстановки в Ираке. Вместе с другими демократиями, не связанными Североатлантическим договором, такими, как Бразилия, Индия и ЮАР, они немало сделали в рамках миротворческих операций по всему миру.
НАТО постепенно приходит к осознанию необходимости укреплять и формализовать отношения со странами вне трансатлантического сообщества. Лидеры альянса подняли этот вопрос на апрельской встрече министров иностранных дел. 'Поскольку НАТО осуществляет операции на стратегическом удалении, необходим диалог с другими заинтересованными странами', - заявил генеральный секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер. Он выступил с инициативой по превращению Организации Североатлантического договора в 'альянс с глобальными партнерами'.
Подобное предложение - долгожданное свидетельство того, что НАТО постепенно склоняется к глобальной модели. Но партнеры - не то же самое, что союзники, и ведение диалога нельзя приравнять к межнациональному планированию, тренировкам и операциям. Глобальное партнерство - не самоцель, а первый шаг к официальному членству. Альянс уже использовал подобного рода многоступенчатый подход в середине 1990-х, на заре сотрудничества с бывшими странами - членами Организации Варшавского договора. На начальном этапе, в рамках программы 'Партнерство во имя мира', воинские контингенты указанных стран получили право участвовать в учениях и отдельных миротворческих операциях совместно с членами НАТО. И хотя некоторые изначально воспринимали такое партнерство как альтернативу членству, вскоре оно превратилось в средство вступления в альянс. Новый проект глобального партнерства должен сыграть схожую роль, подготовив альянс к переходу от трансатлантической модели к глобальной. Нет необходимости заранее определять, кого пригласят в НАТО, - нужно лишь решить принципиальный вопрос о доступности альянса неевропейским странам.
Постепенное расширение НАТО более предпочтительно по сравнению с созданием коалиций специально для решения конкретно возникающих проблем. Во-первых, европейских воинских контингентов едва хватает для осуществления целого ряда новых миссий в Афганистане, а также в Судане, Конго и других частях африканского континента. В условиях роста потребности в военной силе чем более многочисленны - и более квалифицированны - союзники, тем лучше. Во-вторых, формальное членство облегчит сотрудничество в рамках военных операций. Именно отлаженность взаимодействия внутри альянса - результат совместного планирования, проведения учений и участия в боевых действиях - позволяет его членам эффективно сотрудничать в кризисных ситуациях. США значительно опережают своих союзников с точки зрения принятых на вооружение технологий, однако потенциал американских подразделений максимально раскрывается именно в операциях с теми воинскими частями, которые знакомы им по регулярным совместным учениям.
В новом, расширенном альянсе обязанности Верховного главнокомандующего мог бы по-прежнему выполнять представитель американского генералитета, а генерального секретаря НАТО - его коллега из любой другой (возможно, даже не европейской) страны. Вероятность расширения НАТО в будущем поможет обеспечить принятие ряда промежуточных мер наподобие тех, что предшествовали вступлению в альянс восточноевропейских государств. Такие меры могут включать в себя уже упомянутое глобальное партнерство, а также установление официальных контактов между военными стран-партнеров и Штабом ОВС НАТО в бельгийском Монсе. Полезно создать Совет по глобальному партнерству НАТО подобно уже существующему Совету евроатлантического партнерства, который обеспечивает регулярный диалог между всеми членами НАТО и 20 странами-партнерами из Европы и Центральной Азии.
Глобализация альянса не требует изменения основных параметров структуры, хорошо зарекомендовавшей себя на протяжении многих лет, однако в текст Североатлантического договора следует внести поправки. В особенности это касается статьи 10, допускающей расширение НАТО лишь за счет европейских государств. В настоящее время действие данной статьи распространяется на целый ряд стран, не проявляющих достаточной приверженности принципам демократии и прав человека, например на Белоруссию, тогда как кандидатуры подлинно демократических держав, таких, как Австралия и Япония, в соответствии с этой статьей даже не рассматриваются. Приверженность общим ценностям следует считать более значимым критерием членства в организации, нежели географический. Любая страна, разделяющая цели альянса, должна обладать таким же правом претендовать на вступление, каким наделены центрально- и восточноевропейские государства со времени крушения коммунизма.
Некоторые опасаются, что в расширенной НАТО - по мере расширения пространства ее ответственности - станет труднее достичь консенсуса относительно того, когда и как действовать в каждом отдельном случае. Возможно, опасения справедливы, однако не стоит преувеличивать риск. Вопреки прогнозам скептиков, вступление в альянс 10 новых членов не повлияло на его готовность к действию. Отчасти это объясняется тем, что в НАТО была разработана особая процедура принятия решений, при которой совместные действия возможны и без всеобщего согласия. Вместо того чтобы заблокировать резолюцию, те члены организации, взгляды которых расходятся с общепринятым мнением, могут снабдить ее комментариями или воздержаться от участия в соответствующей операции. Если состав НАТО расширится и приобретет более глобальный характер, подобная практика продолжится и, скорее всего, получит дальнейшее развитие. Достижение консенсуса станет еще более вероятным, если основные державы, начиная с США, приложат достаточно сил и терпения, чтобы прийти к согласию. Вместо того чтобы пускать процесс на самотек и полагаться только на собственные силы, лидеры должны неустанно стремиться к сплочению альянса.
ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ
Помимо вопросов, связанных с эффективностью организации, расширение состава и сферы деятельности НАТО вызовет вопросы о самой сущности альянса. Подобно тому как в 1990-х, когда организация расширялась в восточном направлении, самыми острыми окажутся опасения относительно того, ослабнут ли гарантии безопасности, предусмотренные статьей 5 Североатлантического договора.
Нынешние, и в особенности недавние, члены альянса, вероятно, обеспокоены мыслью о том, что по мере географического расширения организации обязательства по коллективной обороне утратят былую силу. Однако в настоящее время ни одна из стран альянса не сталкивается с военной угрозой со стороны другого государства, не говоря уже о тех угрозах, которые привели к созданию НАТО в 1949 году. Если же подобная опасность (весьма маловероятная) все же возникнет, факт расширения нисколько не повлияет на выполнение коллективных обязательств.
Суть организации по-прежнему должен составлять принцип, положенный в основу статьи 5: агрессия против одного из членов альянса рассматривается как нападение на каждого из них. Что касается Соединенных Штатов, то следование этому принципу не должно составить для них серьезную проблему - даже по сравнению с принятым в свое время обязательством предоставить защиту Латвии и Польше, которые не могли рассчитывать на нее до вступления в НАТО. В конце концов, официально или неофициально США уже являются гарантом безопасности таких государств, как Австралия, Израиль, Новая Зеландия, Южная Корея и Япония. Но захочет ли Испания либо Эстония взять на себя подобные обязательства в отношении, скажем, Австралии или Японии? Возможно, нет. Но не исключен и другой ответ.
При том, что в статье 5 агрессия против одного из членов альянса расценивается как нападение на всех остальных, каждый из членов организации обязан оказать потерпевшему такую помощь, какую сочтет необходимой. Следовательно, применение силы не является автоматическим. Более того, статья 5 применялась всего единожды - после событий 11 сентября, и лишь несколько членов НАТО участвовали в военной операции (которая проводилась под американским, а не натовским командованием). Статья 5 применяется только в исключительных случаях, когда налицо вооруженное нападение. Можно надеяться, что в такой ситуации любой член альянса придет на помощь дружественному государству, даже если их не связывают официальные союзнические отношения. Вспомним август 1990-го, когда страны НАТО единодушно вступили в большую коалицию по освобождению Кувейта, который не является даже демократическим государством.
Расширение альянса не приведет к ослаблению позиций ООН или ЕС, которые не имеют силового потенциала, сравнимого с натовским. НАТО, будучи прежде всего военной организацией, пусть и основанной на демократических политических режимах, даже расширившись, не станет второй ООН. Скорее всего, она превратится в еще одно, но более эффективное и разумное дополнение Организации Объединенных Наций, поскольку будет способствовать обеспечению исполнения и проведению в жизнь ее решений.
В случае отказа ООН санкционировать действие в ответ на угрозу международному миру и безопасности, как это произошло в период косовского кризиса 1998-1999 годов, НАТО, возможно, пришлось бы действовать самостоятельно. В подобной ситуации глобальный характер альянса и поддержка ведущих демократических стран обеспечат ему большую легитимность, что в свою очередь должно развеять страхи сторонников строгого международного порядка. Нет повода для беспокойства и относительно того, что расширение состава и географии НАТО помешает нынешнему усилению глобального присутствия Европейского союза. Евросоюз не располагает военным потенциалом для проведения операций далеко за пределами Европы. Более того, в том, что касается постконфликтной реконструкции и поддержания порядка, значительную часть усилий Евросоюз способен приложить скорее для оказания всякого рода дополнительных услуг, нежели выступая в качестве альтернативы глобальной НАТО.
Глобальная НАТО необходима не в целях обновления альянса и не потому, что без расширения сферы деятельности он утратит свои позиции. Ведущая международная военная организация планеты должна найти способ адаптироваться к требованиям времени так, чтобы это отвечало не только ее собственным интересам, но и потребностям мирового демократического сообщества в целом, само существование которого зависит от глобальной стабильности. Региональная организация не способна противостоять глобальным угрозам. Успехи НАТО в прошлом объясняются тем, что державы-участницы были связаны обязательством верности как политико-экономическим принципам демократии, так и общим целям в сфере безопасности. Было бы неразумно закрыть двери для стран, готовых взять на себя подобные обязательства и помочь ей в решении новых глобальных задач.
____________________________________________________________
С интернет-версией журнала "Россия в глобальной политике" можно ознакомиться по адресу http://www.globalaffairs.ru/
