Содружество независимых государств не в состоянии сплотить бывшие советские республики
20 декабря главный законодательный орган России - Государственная дума - вновь выразил убежденность в необходимости Содружества независимых государств (СНГ). Содружество - старейший из многосторонних институтов, связывающих бывшие советские республики: в него входят все государства бывшего СССР, кроме прибалтийских. В своем заявлении депутаты Думы отмечают: 'Содружество независимых государств отвечает интересам всех его участников и международного сообщества в целом и имеет значительный потенциал для развития и сотрудничества на всех направлениях'.
Минск: упущенные возможности
Что ж, российские законодатели, должно быть, считают, что надежда умирает последней. 2006 г. стал одним из самых неудачных периодов в истории Содружества. В конце ноября главы государств СНГ собрались в белорусской столице Минске на очередной ежегодный саммит. Эта встреча - очевидно, по чистой случайности - совпала по времени с натовским саммитом, проходившим неподалеку, в Риге.
Главным пунктом повестки дня саммита СНГ был вопрос о реформировании этой организации. Специальная рабочая группа, созданная после встречи лидеров Содружества в Казахстане в 2005 г., подготовила доклад, где на 42 страницах излагались предложения, призванные повысить его дееспособность и эффективность. Первый заместитель председателя Исполнительного комитета СНГ Владимир Гаркун заявил: если этот план всеобъемлющей реструктуризации не будет принят, лидеры стран-участниц могут усомниться в необходимости существования организации.
В конечном итоге участники саммита так и не взяли этот 'барьер'. Страны-участницы договорились об усилении борьбы с организованной преступностью и терроризмом. В частности, они утвердили меры противодействия торговле людьми и иным формам нелегальной миграции. Кроме того, были подписаны соглашения о повышении личной безопасности судей и борьбе с отмыванием денег. Однако, как и на предыдущих саммитах, участники отложили принятие трудных решений о масштабной реформе СНГ до следующей встречи, которая должна состояться летом 2007 г. в Санкт-Петербурге. Пока же они дали указание министрам иностранных дел согласовать концепцию реформы и представить ее на обсуждение к июлю этого года.
Паралич, разбивший СНГ, во многом объясняется несовпадением позиций относительно роли, которую эта организация должна играть на 'постсоветском пространстве'. С одной стороны, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев много лет призывает к ее коренной реструктуризации и укреплению. На встрече в июле 2006 г. он выдвинул новые инициативы в масштабе СНГ по борьбе с трансграничной преступностью, а также в вопросах миграции и транспорта. Кроме того, он внес несколько предложений относительно сокращения издержек.
С другой стороны, лидеры Украины и Грузии рассматривают организацию прежде всего как механизм для консультаций с коллегами из других стран СНГ; противники этой концепции пренебрежительно называют ее 'президентским клубом'. К примеру, на встрече в Минске они стремились обсудить с Путиным один на один проблемы двусторонних отношений с Россией. (В конечном итоге Путин отказался встречаться с президентом Грузии Михаилом Саакашвили в подобном формате). Даже у близких союзников - России и Беларуси - есть разногласия по таким важным вопросам, как введение единой валюты и тарифы за российскую нефть и газ, поставляемые в страны СНГ.
Непростая история
После распада СССР СНГ поначалу играло роль самого важного института, связывающего вместе бывшие советские республики. На саммите в Ташкенте в 1992 г. девять его стран-участниц (в том числе Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан и Россия) подписали Договор о коллективной безопасности (ДКБ), предусматривающий взаимопомощь в случае внешней агрессии. Кроме того, страны, подписавшие ДКБ, обязались сотрудничать в урегулировании конфликтов между его участниками; именно это положение (наряду с двусторонними договорами) Россия использует для придания легитимности своему военному присутствию во многих странах СНГ.
Кроме того, Содружество весьма способствовало 'цивилизованному разводу' между бывшими советскими республиками. На фоне хаоса, воцарившегося в бывшей Югославии - другом многонациональном коммунистическом государстве, не сумевшем преодолеть межэтнические разногласия между своими народами - распад СССР прошел на удивление мирно. В большинстве случаев лидеры получивших независимость советских республик согласились признать прежние административные границы в качестве государственных. Сам Путин высоко оценил значение организации в этом плане, заметив: 'Очевидно, что Содружество помогло без особых потерь пройти период становления партнерских отношений между вновь образованными молодыми государствами, сыграло свою позитивную роль в сдерживании региональных конфликтов на постсоветском пространстве'.
Однако через несколько лет членство в СНГ уже не оказывало существенного влияние на принятие странами-участницами важнейших политических решений. К примеру, соглашение о создании совместной системы ПВО СНГ, вступившее в силу в 1995 г., пришлось дополнять соответствующими двусторонними договорами между Россией и несколькими странами-участницами, например, Украиной. В 1997 г. Грузия и Туркменистан заявили о выходе из единой системы ПВО. К 1999 г. влияние Содружества снизилось до предела. В этом году Россия вывела своих пограничников из Кыргызстана и военных советников из Туркменистана. В это же время Азербайджан, Грузия и Узбекистан отказались продлевать свое участие в ДКБ.
Сегодняшние проблемы
Более того, у СНГ всегда возникали проблемы с обеспечением выполнения многих соглашений в области экономики, политики и безопасности, подписанных его участниками. Хотя этот институт создает возможности для диалога между странами - особенно между министерствами и ведомствами одинакового профиля (например, таможенными и миграционными службами), а также законодательными органами (через Межпарламентскую Ассамблею СНГ) - отсутствие механизмов, обеспечивающих соблюдение принятых решений и контроль, резко ограничивает более масштабное сотрудничество. Страны-участницы не могут привести к единому знаменателю противоречащие друг другу политические решения и законы; даже российские законодатели ратифицируют лишь небольшой процент соглашений, подписанных в рамках СНГ. По словам Назарбаева, страны-участницы подписали и ввели в действие не более 30% из 1600 документов, официально принятых Содружеством.
Проблемы с достижением консенсуса между 12 государствами, чьи цели все больше расходятся, наряду со слабостью, непрозрачностью и неэффективностью органов Содружества, привело к стагнации и падению его влияния по сравнению с другими многосторонними структурами, охватывающими, в частности, Центральноазиатский регион. Даже российский президент Владимир Путин сетует на 'устаревшие формы и методы работы' организации. Хотя только Москва в состоянии добиться организационных реформ в рамках СНГ, поскольку может предложить другим странам-участницам экономические и иные стимулы, официальные российские круги уже много лет отказываются брать на себя роль 'локомотива' Содружества, переключив внимание на другие институты, например, Организацию коллективной безопасности, Шанхайскую организацию сотрудничества и Евразийское экономическое сообщество.
Помимо структурных недостатков, дееспособность организации ставят под сомнение политические разногласия между странами-участницами. Так, между Россией и другими странами СНГ возникли серьезные трения по целому ряду вопросов. Они касаются, в частности, тарифов на российские энергоносители (последним примером в этой связи может служить конфронтация с Украиной, однако аналогичные споры возникают у Москвы также с Грузией и Молдовой) и введенных Россией ограничений на мобильность рабочей силы (хотя на саммите СНГ в августе 2005 г. были приняты новые решения по борьбе с нелегальной миграцией). Планы по созданию на территории СНГ зоны свободной торговли постоянно откладываются. В настоящее время многие страны-участницы активнее торгуют с Западом, чем друг с другом. Противоречия возникают и в связи со стремлением некоторых стран СНГ укреплять связи с 'конкурирующими' западными институтами, например, ЕС и НАТО. Недавние 'цветные революции' усилили и различия между политическими системами государств СНГ: некоторые из них пытаются строить либеральную демократию по европейскому образцу, а другие режимы - сохранить авторитарную модель.
Как это ни парадоксально, один из главных недостатков СНГ - его неспособность смягчить различия между целями, политикой и ценностями стран-участниц - вероятно убережет его от полного распада. Поскольку членство в Содружестве почти не ограничивает их свободу действий, у государств СНГ отсутствуют мощные стимулы для преодоления инерции и официального выхода из состава организации. Как показывают результаты последнего саммита, само Содружество скорее всего сохранится, но его влияние скорее всего будет и дальше слабеть, а страны-участницы переключат внимание и ресурсы на другие направления.
Ричард Вейц - старший научный сотрудник и заместитель директора Хадсоновского* института (Hudson Institute)
