Данная статья опубликована в 6-м номере журнала 'Россия в глобальной политике' за 2006 год. Материал публикуется с любезного разрешения редакции издания.
Андерс Ослунд - старший научный сотрудник Института международной экономики имени Питерсона (г. Вашингтон, США).
------------------------------------------------------------
До 1998 года приватизация, либерализация, макроэкономическая стабилизация, демократия, хорошее управление и экономический рост шли в Европе рука об руку. Циники говорили: чем ближе страна к Брюсселю, тем лучше для нее. Теперь же оказалось: чем от Брюсселя дальше, тем быстрее растет экономика.
С 2000-го по 2005-й Польша, Чехия, Словакия и Венгрия росли в среднем на 4 % в год по сравнению с 8-процентным годовым ростом в 15 странах - бывших республиках СССР. Даже в нынешнем рекордном году экономика Центральной Европы вырастет на 5 %, тогда как постсоветские государства подбираются уже к 9 %. Лидерами роста являются Армения, Азербайджан и Казахстан.
Со времени крушения коммунизма в 1989 году экономика в разных регионах бывшего социалистического лагеря развивалась совершенно по-разному. Поначалу производство резко сократилось везде. Согласно официальной статистике (хотя эти данные представляются преувеличенными), совокупное падение ВВП составило 19 % в Центральной Европе и 29 % в Юго-Восточной Европе. В бывшем Советском Союзе крушение было воистину катастрофическим: в государствах Балтии производство упало на 44 %, а в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) - на 53 %!
Польша стала пионером возвращения к экономическому росту в 1992 году. К 1994-му рост зарегистрирован во всех государствах Центральной и Юго-Восточной Европы. К этой группе присоединилась также тройка наиболее энергичных стран-реформаторов на территории бывшего Советского Союза: Армения, Литва и Латвия. В 1995 году за ними последовали другие приверженцы реформ, а именно Эстония, Грузия и Киргизия. Однако некоторые бывшие советские республики пережили длительный спад и последующую стагнацию, в частности Россия, Украина, Молдавия и Казахстан. Экономический рост возобновился там лишь в конце десятилетия.
Начиная с 1999-го картина сменилась на противоположную. В 1999-2004 годах 11 стран СНГ росли в среднем на 7,8 % в год, тогда как центральноевропейские 'вышеградские' страны (Чехия, Словакия, Венгрия и Польша) - всего на 3,6 %. Три балтийских государства с их 7,1 % в годовом исчислении были ближе к первой группе, Румыния и Болгария - к своим центральноевропейским соседям (5,4 %; см. график 1).
Источник: Индикаторы развития Всемирного Банка за 2005 г. UNECE Online Statistics
Как объяснить этот парадокс роста? Почему пионеры рыночных реформ так быстро перешли в разряд отстающих?
ПЕРВЫЕ ПЛОДЫ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
Страны посткоммунистического региона с их громоздкими и коррумпированными государственными аппаратами являют собой крайний случай в смысле исходных условий.
Во-первых, по любым меркам бюрократическая система в посткоммунистическом мире была раздута больше, чем в других странах, находившихся на таком же уровне развития с точки зрения системы налогообложения, общественного распределения, степени регулирования и доли государственной собственности. Как следствие, он был меньше подвержен системе сдержек; кроме того, государственная машина работала на пределе своих возможностей.
Во-вторых, посткоммунистическое государство было достаточно паразитическим. Оно проводило неверную политику, препятствуя экономическому развитию, вместо того чтобы способствовать ему, и осуществляло антиобщественное перераспределение от бедных к элитам, стремившимся к получению ренты.
В-третьих, по сравнению с другими типами государства посткоммунистический вариант был неэффективным и неуклюжим из-за высокой степени коррумпированности.
Большинство исследований, направленных на выявление причин увеличения объемов производства, свидетельствуют о следующем: чем раньше осуществлялись преобразования в экономике и чем более радикальными они были, тем быстрее возобновлялся экономический рост и тем выше оказывался его уровень. Три ключевых момента при этом: макроэкономическая стабилизация, прекращение государственного регулирования экономики и приватизация. Однако, поскольку убежденные реформаторы обычно преследовали все три цели одновременно, трудно выделить статистический эффект каждой из этих мер в отдельности.
Почти все страны с переходной экономикой начинали с высокой инфляции, и пока ее не удавалось обуздать, объемы производства падали. В 1996 году Стэнли Фишер, Ратна Сахай и Карлос Вег пришли к следующему выводу: 'Реальный ВВП начинает расти после стабилизации инфляции, которая в свою очередь наступает вслед за улучшением состояния государственных финансов'. Более обширный регрессивный анализ (представляет собой нахождение зависимостей определенной величины от других величин. - Ред.) в мировых масштабах, проведенный Майклом Бруно и Уильямом Истерли, выявил, что критический порог приемлемой инфляции для начала экономического роста сравнительно высок - около 40 % в год. Кроме того, Петер Кристоферсен и Питер Дойл установили: 'Нет никаких доказательств того, что дефляция непременно приводит к существенному снижению объемов производства или что умеренная инфляция серьезно препятствует экономическому росту'.
Источник: UNECE Online Statistics
Прекращение государственного регулирования служило основанием для формирования рыночной экономики и положительно сказывалось на экономическом росте. Приватизация всегда была более спорным пунктом. Однако регрессивный анализ, учитывающий долю частного сектора в совокупном ВВП, показал, что приватизация явно позитивно влияет на рост экономики.
Андрей Илларионов доказал наличие отрицательной корреляции между инвестициями в ВВП и экономическим ростом: чем меньше страна инвестировала, тем быстрее росла ее экономика (график 2). Масштабные инвестиции указывали на отсутствие бюджетной дисциплины, раздутый государственный сектор, расточительные государственные инвестиции и откровенное воровство. Человеческого капитала было достаточно, но люди выполняли работу, не соответствовавшую их квалификации. Главный вопрос заключался в том, как использовать материальный капитал и импортировать зарубежные технологии, чтобы ликвидировать узкие места и отставание.
Расширение экспорта также способствовало развитию. Импорт начал набирать обороты несколько позже. Страны, собиравшиеся присоединиться к Европейскому союзу, получали пользу от привилегированного доступа на обширные рынки Евросоюза. В результате доля их экспорта в 15 стран ЕС выросла с половины в 1989-м до двух третей в 2000-м. Страны СНГ, напротив, страдали от суровой дискриминации со стороны Европейского союза, и доля их экспорта в Евросоюз оставалась неизменной - примерно на уровне одной третьей. Поскольку разные меры принимались одновременно, трудно установить, был ли рост экспорта позитивным следствием доступа на европейские рынки либо результатом присоединения стран Центральной Европы к ЕС, после чего они переняли многие черты, свойственные другим европейским государствам. Вот и напрашивался вывод: чем ближе страна к Брюсселю, тем быстрее растет ее экономика.
Что касается политики, то 1990-е годы продемонстрировали прочную положительную связь между демократией, всеобъемлющими рыночными реформами и экономическим ростом. В начале переходного периода главную угрозу успешным рыночным реформам несли не многочисленные проигравшие, а малочисленные победители, гнавшиеся за рентой. Коррупция отрицательно сказывалась на экономическом росте.
Радикальная рыночная реформа, макроэкономическая стабилизация, приватизация, присоединение к Европейскому союзу, расширение экспорта, демократизация общества и разумное управление создали некий кумулятивный эффект. Но темпы роста оставались вялыми, и только Польша убедительно превзошла собственные экономические показатели 1989-го. Кроме того, сравнительное мерило - страны СНГ - имели катастрофические показатели. Так что по прошествии первого десятилетия реформ еще нельзя было сказать ничего определенного о причинах экономического роста за исключением очевидной истины, что критическая масса рыночных механизмов в экономике жизненно важна. В частности, Россия, Украина, Казахстан и Молдавия, похоже, увязли в трясине недостаточно последовательных реформ.
СМЕНА ЛИДЕРОВ
Водоразделом стал финансовый крах России в августе 1998 года, имевший далеко идущие последствия для всего СНГ. Примерно в это же время несколько стран пережили аналогичные кризисы, происходившие по сходному сценарию. На протяжении многих лет посткоммунистические государства тратили больше, чем могли себе позволить. Ставки налогов были высоки, но их собираемость оставалась на низком уровне, а потому правительства прибегали к чрезмерным иностранным заимствованиям. Рано или поздно их кредитоспособность падала вместе с доверием со стороны международных финансовых учреждений, которые отказывали в продолжении кредитования.
У правительств стран СНГ не оставалось иного выбора, кроме как резко сокращать расходы. Некоторые урезали их примерно на одну десятую своего ВВП в течение года либо двух лет - зачастую на фоне резкого падения ВВП. В Болгарии сократили государственные расходы на 11 % от ВВП в 1997-м, в Молдавии - на 10 % с 1998 по 2000-й, в Киргизии - на 9 % с 1995 по 1997-й, а в России - на 8 % в 1999 году.
Такие резкие сокращения сильно отличаются от обычной корректировки бюджета. Когда правительства отчаянно пытаются избежать катастрофы, они полностью меняют бюджетную политику. То, что ранее было невозможно из политических соображений, внезапно стало приемлемым, поскольку способствовало выживанию. Резкому сокращению подверглись прежде всего субсидии предприятиям. В итоге последние туго затянули пояса и стали играть по одним и тем же правилам. Другим следствием стало то, что многие государственные управленцы, завладевшие своими бывшими предприятиями, но не знавшие, как управлять ими в условиях капитализма, убедились в том, что лучше продать их предпринимателям новой волны.
После того как во многих странах государственные расходы сократились до нормальных размеров, множество налогов с их высокими ставками утратили смысл, поскольку все понимали, что собрать их нереально. Тогда по всем странам СНГ - до самых границ Европейского союза - прокатилась волна налоговых реформ: сокращалось количество налогов, снижались их ставки, шкала становилась все более плоской. С падением ставок налогообложения упростилась структура налоговых органов, а также улучшилась собираемость налогов.
С тех пор инфляция оставалась умеренной. Примерно 60 % ВВП в большинстве стран СНГ обеспечивается частным сектором. Двигателем их экономик являются рынки, пусть пока и громоздкие. Была достигнута критическая масса рыночной экономики и частных предприятий, хотя страны СНГ по-прежнему отстают от государств, недавно присоединившихся к Евросоюзу. Индекс Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) практически не изменился с 1998-го, зафиксировав лишь небольшое сближение основных показателей (график 3).
Источник: De Melo et al. (1997); Havrylyshyn and Wolf (1999), p. 34; Бslund (2002); EBRD 2001, pp. 12, 14; EBRD 2002, p. 20; EBRD 2003, p. 16, EBRD (2004), p. 6.
Минимальная динамика экономических показателей переходного периода на фоне крупных структурных преобразований говорит о том, что эти показатели могут быть непригодны для измерения структурных изменений. Некоторые из них оценивают роль государства в регулировании прав собственности; мы же предлагаем также учитывать налоговую политику государства и его распределительную функцию.
После финансового краха в России в 1998 году рубль обесценился на три четверти, и большинство других стран СНГ впоследствии девальвировали свою валюту примерно на 50 % к выгоде экспортеров. Последовавший за этим товарный бум, подстегиваемый китайским импортом, позволил странам Содружества Независимых Государств увеличить экспорт, несмотря на застой, царивший на европейских рынках, и протекционизм ЕС.
Локомотивом этой экспансии стал не спрос, а предложение. Хотя только четыре из двенадцати экономик СНГ являлись крупными экспортерами энергоносителей (Россия, Казахстан, Азербайджан и Туркменистан), во всех 12 странах экономика развивалась одинаково быстрыми темпами. Самые высокие темпы были зафиксированы в Армении с ее скудным товарным производством.
За экспортным бумом ожидаемо последовал приток инвестиций, еще больше подхлестнувший рост. Чрезвычайно масштабные прямые зарубежные инвестиции, мотивируемые потенциальной нефтедобычей, стали причиной бурного развития в Азербайджане и Казахстане. За исключением Белоруссии, Туркменистана и Узбекистана в посткоммунистическом мире преобладают частные предприятия, свободные рынки и низкая инфляция.
ЗНАЧЕНИЕ СНИЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
Общепризнано, что при прочих равных условиях страны с более низким уровнем экономического развития растут быстрее, чем более богатые. Неудивительно, что страны СНГ начали развиваться быстрее центральноевропейских государств после того, как подтянулись к ним в плане реформ переходного периода. Однако этим 'эффектом отставания' вряд ли можно объяснить разницу более чем в 1-2 % годового роста между этими двумя группами. Эффект отставания необходимо оценивать в сопоставлении с ВВП на душу населения по паритету покупательной способности.
Следует учесть и другие факторы, чтобы объяснить значительную устойчивую разницу в темпах роста экономики на протяжении доброй половины десятилетия. Главное объяснение можно было бы искать в огромных неиспользуемых производственных мощностях во многих постсоветских экономиках после того, как объем производства сократился почти на 50 % ВВП. (На этом, в частности, настаивает Егор Гайдар.)
Однако в последние годы обозначились поразительные системные различия. Государства - бывшие республики Советского Союза стали частью пояса быстроразвивающихся стран от Китая и Индии до Балтии, и они начали ориентироваться скорее на экономическую модель Восточной Азии с ее низкими налогами, ограниченными социальными выплатами и свободным рынком труда, нежели на модель Европейского союза.
А в наибольшей степени необычайно высокие темпы роста в странах СНГ обусловлены тем, что последние заметно и резко сократили государственные расходы. По отношению к национальному ВВП они примерно на 20 % ниже, чем в государствах Центральной Европы, где оказалось возможным собирать достаточно высокие налоги и сохранилось международное финансирование. Это означает, что экономическая свобода, явно возросшая в странах СНГ, не улавливается индикаторами переходной экономики ЕБРР.
Если страны СНГ перешли на низкие ставки налогов, то Центральная Европа предприняла лишь первые шаги в этом направлении. На Востоке распространена низкая и плоская шкала налогообложения, а в большинстве стран Центральной Европы все еще используется сравнительно высокая и прогрессивная шкала подоходного налога. В России с 2000-го действует плоская подоходная шкала в размере 13 %; в Украине такой же шкалой пользуются с 2004 года. Общеизвестно, что Словакия выбрала плоскую шкалу в размере 19 % в 2004-м, а Румыния в 2005 году утвердила более конкурентную плоскую шкалу - 16 %. Зато в Польше сохраняется прогрессивная шкала подоходного налога при верхнем уровне в 40 %. Корпоративные налоги на прибыль снижаются во всем регионе, однако страны СНГ гораздо радикальнее сокращают налоги на заработную плату, чем центральноевропейские государства.
В Центральной Европе вошло в привычку верстать бюджет с дефицитом в размере 6 % ВВП, тогда как страны СНГ в течение последних пяти лет утверждали практически сбалансированные бюджеты со средним дефицитом, едва достигающим 1 % от ВВП. Кроме того, в странах СНГ де-факто более свободные рынки труда, чем в центральноевропейских государствах. Это еще один аспект экономической свободы СНГ, который игнорируется в показателях переходной экономики ЕБРР. То же можно сказать и о сельскохозяйственной политике.
Хотя в 1990-е экономический рост и демократия были неразрывно связаны между собой, после 1998 года мы являемся свидетелями прямо противоположной картины. При сопоставлении простого графика роста с индексом демократизации, публикуемым американской правозащитной организацией Freedom House, очевидна обратно пропорциональная зависимость между этими двумя показателями. Преимущественно авторитарные страны СНГ росли быстрее в экономическом отношении, чем демократические государства Центральной Европы.
Будучи почти вдвое беднее западноевропейских стран, государства Центральной Европы должны расти в два с лишним раза быстрее, чтобы сблизиться с ними по уровню жизни. Поскольку сближения не происходит, это порождает чувство перманентной отсталости. Дефицит бюджета значителен. Так, в Венгрии он достигает 10 % ВВП. За исключением Словакии ни одна из этих стран не осуществляла крупных реформ за последнее пятилетие. Безработица остается высокой - например, в Польше она на уровне 15 %.
Возможно, частично вину за происходящее можно возложить на политику Евросоюза. Поначалу членство в ЕС способствовало становлению рыночных институтов. Однако затем Европейский союз стал навязывать такие нелиберальные подходы, как общая сельскохозяйственная политика, хотя формально он не вынуждает новичков поддерживать государственные расходы на высоком уровне.
Также возможно, что старая теория о преимуществах авторитарного правления срабатывает в тех случаях, когда основной угрозой экономическому развитию становится давление широких масс трудящихся. Они требуют регулирования рынков труда в пользу местного населения и повышения налогов для богатых с целью обеспечения социально справедливого перераспределения в пользу малоимущего большинства.
В 1992-м венгерский экономист-ветеран Янош Корнаи отмечал, что центральноевропейские государства преждевременно развили у себя западноевропейскую модель социального обеспечения. При западноевропейском уровне налогов, социальных выплат и регулирования рынка труда такое социальное обеспечение оказалось ловушкой. Членство этих стран в Евросоюзе усилило негативные проявления и уменьшило их склонность к реформам. При этом государства Центральной Европы игнорируют маастрихтское ограничение дефицита бюджета 3% от ВВП, сохраняя у себя дефицит бюджета на уровне 6 % ВВП.
После присоединения к ЕС центральноевропейские государства вели себя так же, как Греция при премьер-министре Андреасе Папандреу с 1981 по 1996 год. Афины сохраняли дефицит бюджета на высоком уровне, полагаясь на субсидии Брюсселя, и почти не проводили реформ. Рост был крайне незначительным. Деликатные сетования со стороны Европейского союза не производили никакого впечатления, поскольку поток субсидий не оскудевал.
Напротив, страны Балтии - Латвия, Литва и Эстония - имеют высокие темпы роста, приближающиеся к 8 % в год, сбалансированные бюджеты, низкую и плоскую шкалу подоходного налога и умеренные государственные расходы, хотя и являются членами Евросоюза. Но их счастливая доля связана не с членством в ЕС, а со свежими воспоминаниями об ужасном финансовом кризисе и угрозой со стороны России. Они отвергают обвинения европейских лидеров в занижении налогов и заработной платы.
В статье, опубликованной в 1996-м, Джеффри Сакс и Эндрю Уорнер предупреждали, что странам Центральной Европы не удастся сблизиться с западноевропейскими государствами по экономическим показателям, если они не снизят свои высокие налоги, избыточные социальные выплаты и не перестанут регулировать рынки труда. Спустя десятилетие их государственные расходы по-прежнему составляют 46 % ВВП, что является средним показателем для Европейского союза.
Проблема стран Центральной Европы заключается вовсе не в политической нестабильности. До недавнего времени они управлялись сравнительно стабильными, но безответственными правительствами, которые практически ничего не предпринимали на фоне углубляющихся экономических проблем. Можно только приветствовать недавние политические волнения в Центральной Европе как призыв к пробуждению.
Международным учреждениям, призванным способствовать экономическому росту в посткоммунистическом мире, а именно Всемирному банку и ЕБРР, нужно строить свои рекомендации, основываясь на понимании нынешних реалий. На протяжении многих лет ЕБРР показывает, как Центральная Европа улучшает свои переходные показатели, но при этом не объясняет, почему темпы экономического роста в Центральной Европе едва достигают 4 % в год.
Не только Центральной Европе, но и всему Евросоюзу нужно преодолеть вялую динамику экономического развития путем снижения налогового бремени, сокращения социальных выплат и либерализации рынков труда. Возможными лекарствами являются растущая налоговая конкуренция со стороны Востока и более свободная миграция рабочей силы внутри Европейского союза.
____________________________________________________________
С интернет-версией журнала "Россия в глобальной политике" можно ознакомиться по адресу http://www.globalaffairs.ru/
