Британия по-прежнему считает США своим ближайшим союзником, но в мире, где соотношение сил быстро меняется, ей необходимо уделять внимание не только старым друзьям, но и новым игрокам
Каждый британский министр иностранных дел цитирует знаменитую фразу лорда Пальмерстона о том, что у нас нет ни постоянных друзей, ни постоянных врагов, а есть лишь постоянные интересы. Но так ли это? Сегодня у нас появились постоянные союзы. В сфере двусторонних отношений наибольшую важность для Британии представляет партнерство с США. Кроме того, мы входим в состав ЕС, и гордимся своей ролью в ООН. Эти альянсы основаны на общих ценностях и закреплены общими институтами. Эволюция во внешней политике касается не наших ценностей и союзов; она связана с меняющейся обстановкой и соотношением сил на мировой арене. А это требует нового мышления и новых методов.
Никогда еще внешняя политика не была столь взаимосвязана с политикой внутренней. Наше процветание зависит от большей открытости - открытости новым инвестициям, торговле, новым людям и идеям. В основе нашей безопасности лежит борьба с несправедливостью в самой Британии и за рубежом, сотрудничество с другими странами в противостоянии терроризму, организованной преступности, в вопросах миграции. Выполнение нашей задачи - расширить участие граждан в управлении государством - связано с международными соглашениями и институтами, призванными решать глобальные проблемы, и одновременной передачей на места большей ответственности в решении местных вопросов. Внешняя политика должна стать силой, несущей благо Британии и миру. Эти два направления взаимосвязаны. Однако новое соотношение сил требует новой дипломатии.
В прошлом веке наши проблемы в сфере безопасности были в основном связаны с чрезмерной или экспансионистской государственной властью. Сегодня серьезнейшие угрозы порой возникают из-за чрезмерной слабости этой власти - в так называемых 'несостоятельных' или 'непрочных' государствах. В то же время мы стали свидетелями возрождения мощи Китая, Индии и России. Через 20 лет политический, экономический и военный потенциал будет более рассредоточен географически, чем когда-либо со времен упадка Китайской империи в 19 веке.
Не менее важен, однако, и другой факт: возможность масштабной координации действий уже не зависит от доступа к иерархическим государственным структурам. Она может осуществляться за счет добровольных объединений, действующих через интернет. Позитивные формы этого явления мы наблюдаем, когда программисты со всего мира, разрабатывая операционную систему Linux, бросают вызов Microsoft Windows, в ходе политических кампаний вроде 'Покончим с бедностью', (Make Poverty History), 'Остановим климатический хаос' (Stop Climate Chaos), или деятельности организации MoveOn. Его обратная сторона связана с возросшими возможностями координации экстремистской или террористической деятельности при отсутствии уязвимого единого центра.
Подобные изменения должны самым непосредственным образом повлиять на наши внешнеполитические методы. Наше влияние в мире будет зависеть от четырех главных 'инструментов'. Первый из них - 'интеллектуальное лидерство', победа в борьбе идей. А для этого необходима четкая позиция по принципиальным вопросам: например, следует опровергнуть ложное обвинение, что наша внешняя политика якобы направлена против определенных категорий людей и стран. Так, мы справедливо настаиваем на необходимости ближневосточного урегулирования на основе существования двух государств - израильского и палестинского. Мы делаем это не для того, чтобы задобрить 'Аль-Каиду', а потому, что это правильно.
Кроме того, мы должны четко заявлять о наших ценностях. К примеру, соглашение, достигнутое на Всемирном саммите ООН в 2005 г. относительно концепции 'Обязанность защищать' ["Responsibility to Protect" - концепция, согласно которой все государства обязаны защищать своих граждан от геноцида, военных преступлений и др., а в случае их неспособности это сделать мировое сообщество должно вмешаться для защиты населения под эгидой ООН. Раздел на эту тему был включен в Итоговый документ саммита - прим. перев.] знаменовало собой новый важный этап в дискуссии о соотношении прав человека и государственного суверенитета. Лидерство требует четкого изложения фактов и информации, в частности, о последствиях нестабильности климата в сфере экономики и национальной безопасности.
Второй инструмент - влияние в рамках институтов и добровольных объединений. Британия не обладает ни достаточным потенциалом, ни легитимными правами, чтобы добиться перемен в одиночку. Однако, действуя совместно с другими, мы способны переломить ситуацию. Британия должна использовать свое влияние в качестве одного из мировых финансовых, культурных и политических центров.
Коллективные действия порой требуют жестких решений. Возьмем хотя бы Афганистан - страну, символизирующую нашу двойную задачу по защите национальной безопасности Британии и укреплению прав человека в мире. Наши войска размещены там в рамках операции НАТО, подкрепленной мандатом ООН. Военные действия дополняются комплексными мерами, включая финансовую поддержку ЕС и ООН в целях развития, а также гуманитарную помощь.
Кроме того, коллективные действия не отменяют необходимости в двусторонних партнерствах. На практике они требуют участия крупных мировых держав. Для нас важнейшим является двустороннее партнерство с Соединенными Штатами - это связано как с общими ценностями, так и с политическими реалиями. В экономическом отношении США - самая мощная держава мира. Участвуя в тех или иных процессах, - будь то ближневосточное урегулирование, борьба с климатическими изменениями или глобальное развитие - Соединенные Штаты имеют возможность принести большую пользу, чем любое другое государство. Поэтому мы приветствуем обещание президента Буша уделять приоритетное внимание долгосрочным переговорам о политическом урегулировании израильско-палестинского конфликта на основе концепции двух государств, и одновременно в краткосрочной перспективе оказывать гуманитарную помощь палестинскому правительству во главе с президентом Аббасом и премьер-министром Файядом.
Некоторые пытаются ставить на одну доску наши отношения с США и Европейским союзом. Однако ЕС - не двусторонняя структура; мы - одна из его стран-участниц. Членство в Союзе приносит нам экономические преимущества, гарантируя доступ на рынки и устанавливая стандарты. Оно важно для борьбы с преступностью. Необходимо, чтобы ЕС играл важную роль и во внешней политике, не подменяя собой суверенные государства, но активнее выражая их общие убеждения. Однако ЕС был основан для решения проблемы, которой больше не существует - угрозы конфликтов внутри Западной Европы. Чтобы обновить свой мандат, он должен найти новые цели - среди них, я убежден, будут и усилия по предотвращению изменения климата. В 21 веке создание Экологического союза представляет собой не менее важную задачу, чем обеспечение мира в Европе - в пятидесятые годы прошлого века.
Третий инструмент - стимулы и санкции - воплощает в себе более 'жесткое влияние'. История свидетельствует, что перспектива членства в таких 'клубах', как ЕС, ВТО и НАТО является мощным стимулом.
Для получения таких преимуществ, как свобода торговли или военная защита, государства должны играть по правилам. Я твердо уверен в необходимости начать переговоры о вступлении Турции в ЕС. Перспектива членства в Союзе уже позволила улучшить взаимопонимание с этой страной. В последние годы в Турции была отменена смертная казнь, расширены права женщин и национальных меньшинств.
Сбалансированный 'пакет' стимулов и санкций также необходим, чтобы оказывать давление на конкретные страны и регионы. Иран имеет все права на безопасность и процветание, но он не имеет права развязывать ядерную гонку на Ближнем Востоке или подрывать стабильность в соседних странах. Поэтому по отношению к нему мы действуем на двух параллельных направлениях. Мы продолжаем обсуждать дальнейшие санкции с группой стран, составляющих 'еэсовскую тройку+3' - международную коалицию, призванную совместными усилиями устранить озабоченность в связи с иранской ядерной программой. Одновременно, в рамках того же процесса E3+3, мы предлагаем ему всеобъемлющий пакет стимулов, включая помощь в осуществлении мирной ядерной программы и меры по поддержке предоставления Ирану доступа к международным рынкам и инвестициям.
Бывают, однако, случаи, требующие применения, наряду со стимулами и санкциями, или вместо них, четвертого инструмента: прямого вмешательства.
Наши обязательства по отношению к Ираку
Решение покончить с ужасающей этнической чисткой в Косово в 1999 г. было правильным. И сегодня, почти десять лет спустя, ООН совместно с Африканским союзом совершенно справедливо принимают меры для введения в Дарфур усиленного контингента, чтобы защитить гражданское население этой провинции. ЕС по инициативе Франции также принял абсолютно правильное решение о размещении небольшого воинского контингента на границе между Дарфуром и Чадом. Что же касается Ирака, то премьер-министр четко заявил, что мы выполним наши обязательства перед иракским народом, и мы полны решимости это сделать.
При решении стоящих перед нами внешнеполитических задач нам необходимо воспользоваться опытом и знаниями, накопленными как в традиционных дипломатических кругах, так и за их пределами. Данный процесс начнется на этой неделе с дискуссии о том, как нам следует действовать.
Во-первых, необходимо определить приоритеты. С учетом методов, которые я описал выше, где Британии следует сосредоточить усилия - где мы нужнее всего, и где мы можем добиться наибольших перемен? На мой взгляд, чтобы добиться успеха в принципе, мы должны добиться успеха в борьбе с радикализацией и терроризмом, превратить Евросоюз в благую силу как внутри собственных границ, так и за их пределами, и определить глобальные меры для перехода к процветающей 'низкоуглеродной' экономике.
Во-вторых, необходимо наладить межведомственное сотрудничество внутри британского правительства. Министерство иностранных дел обладает уникальными возможностями на мировой арене. Однако дипломатию следует сочетать с возможностями других государственных ведомств в сферах международной помощи, торговли, финансов и военного вмешательства. Как мы можем улучшить координацию деятельности МИДа и других министерств применительно к конкретным странам и проблемам?
В третьих, как мы будем сотрудничать со структурами, не связанными с правительством - религиозными и неправительственными организациями, бизнесом и университетами? Новая дипломатия осуществляется не только за закрытыми дверями, но и публично, она носит как элитарный, так и массовый характер, сочетает оперативное реагирование с углубленным анализом. И все это должно найти отражение в наших методах.
Тем из нас, кто полон решимости укреплять международное сотрудничество, приходится сталкиваться с трудными вопросами. Нам противостоят скептицизм и фатализм. Джон Кеннеди удачно назвал внешнюю политику 'идеализмом без иллюзий'. Я не питаю иллюзий относительно проблем и трудностей, которые нас ждут. Но я и не теряю веры - прежде всего в способность Британии играть роль одного из мировых центров дискуссий и принятия решений по гигантским экономическим, социальным и политическим проблемам, стоящим перед нами.
Дэвид Милибэнд - министр иностранных дел Великобритании
